문화도시‧문화마을 포럼

공주부여포럼

「 문화도시의 실현가능을 위하여 」

‖일시 : 2013. 06. 18(화)

‖장소 : 부여 청소년수련원

목   차

■ 공주부여포럼 개요 ----------------------------------------  1

1. 행사개요 ------------------------------------------------------------  3

2. 프로그램 ------------------------------------------------------------  3

3. 현장투어 ------------------------------------------------------------  4

■ Session 1. 발제 -------------------------------------------  7

❙ 문화도시의 실현을 위한 핵심구조와 그 추진양상 -------------  9

추미경 ((사)문화다움 상임이사)

❙ 사업의 효과적 추진과 지원을 위한 거버넌스의 구축 ----------  25

이현식 ((재)인천문화재단 정책연구팀장 겸 한국근대문학관 관장)

■ Session 2. 종합토론 ---------------------------------------  41

❙역사문화도시만의 콘텐츠와 프로그램 개발을 위한 전략 -------- 43

이한호 ((주)쥬스컴퍼니 대표이사) ----------------------------------- 43

❙문화도시 사업추진을 위한 거버넌스 구축 ---------------------- 47

이동주 ((재)부여군문화재보존센터 고도유산부장) ------------------ 47

임준홍 (충남발전연구원 기획조정연구팀장) ------------------------ 51

❙문화도시의 법제도적 정착 필요성 --------------------------------- 55
김창규 (한국전통문화대학교 문화재관리학과 교수, 대학원장)------ 55

# 붙임 1 문화도시․문화마을 포럼 총괄일정 ----------------------------- 67

# 붙임 2 포럼 컨셉기획(안) - 발제 및 토론 ---------------------------- 68

# 붙임 3 포럼구성(포럼위원 및 운영진) --------------------------------- 69

	포럼소개
	개요
1. 행사개요 2. 프로그램 3. 현장투어

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2013 문화도시 문화마을 포럼의

자세한 사항은 인터넷 주소창에

http://blog.naver.com/kccfn

를 치시면

블로그 “문화도시 문화마을 포럼”

에서 확인하실 수 있습니다.

■ 포럼개요

문화도시∙문화마을 포럼

1. 행사개요

• 일시 : 2013년 6월 18일(화) 13:00 ~ 17:30

• 장소 : 부여 청소년수련원 2층 다목적홀

• 주최 : 문화체육관광부 ‖ 주관 : 한국문화관광연구원 ‖ 후원 : 부여군청․공주시청

2. 프로그램

시간	구분	주제 및 내용
10:30~12:00	현장투어 ( 부여 청소년수련원 주차장 집결 )
12:00~13:00	점심식사
13:00~13:20	개회	인사말
Session 1		사회 : 조광호 책임연구원
13:20~13:50 (30분)	발제 1	❙문화도시의 실현을 위한 핵심구조와 그 추진양상 발제자 ∥ 추미경 ㈜문화다움 상임이사
13:50~14:20 (30분)	발제 2	❙사업의 효과적 추진과 지원을 위한 거버넌스의 구축 발제자 ∥ 이현식 (재)인천문화재단 정책연구팀장 겸 한국근대문학관 관장
14:20~14:40 (20분)	휴 식
Session 2		토론좌장 : 손경년 본부장
14:40~16:00 (80분)	지정토론	문화도시 사업의 효과적‧ 효율적인 추진을 위한 제언	❙역사문화도시만의 콘텐츠와 프로그램 개발을 위한 전략 지정토론 ∥ 이한호 ㈜쥬스컴퍼니 대표이사
			❙문화도시 사업추진을 위한 거버넌스 구축 지정토론 ∥ 이동주 (재)부여군문화재보존센터 고도유산부장 지정토론 ∥ 임준홍 충남발전연구원 기획조정연구팀장
		문화도시 사업추진 지원을 위한 가능방안 제언	❙문화도시의 법제도적 정착 필요성 지정토론 ∥ 김창규 한국전통문화대학교 문화제관리학과 교수, 대학원장
16:00~16:10 (10분)	휴 식
16:10~17:30 (80분)	종합토론	포럼위원 전체 토론
17:30 이후	참석자 간담회

3. 현장투어

3.1. 개요

• 목적 : 포럼에 앞서 포럼위원의 부여지역 현황 및 사업대상 이해를 위한 현장답사 실시

3.2. 진행 일정

• 집결지 : 부여 청소년수련원 주차장

• 집결시간 : 2013년 6월 18일 10시 30분 (10분전 도착)

• 간담회장 (점심) : 백제의 집 (*진행상황에 따라 변동 될 수 있습니다.)

3.3. 현장투어 코스 (※ 정림사지 → 성왕로 → 부소산성 일대)

• 10:30 ~       : (집    결) 부여 청소년수련원 주차장

• 10:30 ~ 11:00 : (차량이동) 청소년수련원 → 정림사지

• 11:00 ~ 11:20 : 정림사지 → 성왕로

• 11:20 ~ 12:00 : 성왕로 → 부소산성 일대

• 12:00 ~       : 간담회(점심) - 백제의 집 예정

3.4. 주요 행사장 약도

• 포럼장소 : 부여군 청소년수련원 2층 다목적홀

- 주소 : 충청남도 부여군 부여읍 동남리 9-9

• 간담회장(점심) : 백제의 집

- 주소 : 충청남도 부여군 부여읍 관북리 119-3

- 전화 : 041-834-1212

• 간담회장(저녁) : 향우정

- 주소 : 부여군 부여읍 구아리 97

- 전화 : 041) 835 - 0085

• 숙소 : 미정

향우정

포럼장

백제의집

공주부여포럼

	SESSION 1
	발제
❙문화도시의 실현을 위한 핵심구조와 그 추진양상 추미경 ‖ (사)문화다움 상임이사 ❙사업의 효과적 추진과 지원을 위한 거버넌스의 구축 이현식 ‖ (재)인천문화재단 정책연구팀장 겸 한국근대문학관 관장

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‖ 발제자 주요 이력

발제 ‖ 추미경

(현재 소속)  (사)문화다움 상임이사

(경력/업적)  성공회대 문화대학원 겸임교수

문화의달행사 추진위원(문화관광부)

가고싶은섬매물도, 문전성시 한산오일장 PM 등

발제 ‖ 이현식

(현재 소속)  (재)인천문화재단 정책연구팀장 겸 한국근대문학관 관장

(경력/업적)  추계예대 대학원 문화예술학과 겸임교수

지역문화의 해 추진위원(문화관광부)

인천발전연구원 연구위원, 도시정책 연구실장

발제 - 문화도시의 실현을 위한 핵심구조와 그 추진양상

문화도시 실현에서의 추진양상과 핵심요소

추미경

(사)문화다움 상임이사

Ⅰ. 문화도시 10년~15년

국제적으로 문화도시는 1980년대 중반부터 도시의 주요한 패러다임으로 확산되기 시작했다. 잘 알려져 있듯이 1984년 유럽장관회의를 통해 그리스 장관이 발의한 것이 계기가 되어 1985년 아테네가 첫 유럽문화도시로 지정, 2004년까지 유럽문화도시 제도로, 2005년부터 유럽문화수도로 이름을 바꾸어서 지속하고 있다. 유럽의 문화유산을 보존, 활용하고 유럽문화의 통합과 자부심을 고취하고자 시작되었던 이 제도는 점차 유럽도시 간 선정 경쟁을 유발하며 해마다의 이벤트성 문화프로젝트로 추진되고 있다.

국내에서는 1990년대 후반 부천시를 비롯해 서울, 춘천, 강릉 등 지자체 단위로 문화도시 전략이 구사되는 가운데, 국가의 정책으로 확산되기 시작한 것은 2000년대 초반부터라 하겠다. 2000년 도시계획법에 ‘문화도시’가 시범도시 유형으로 처음 정책적으로 등장하였고, 2002년 고 노무현 전 대통령이 광주를 문화도시로 조성하겠다는 공약을 내세운 후, 참여정부 시기에 광주아시아문화중심도시(2004~)가 추진되면서 국가의 정책으로 본격화되었다고 할 수 있다. 광주아시아문화중심도시를 시작으로 정치적 요소가 일정하게 개입된 가운데, 국가균형발전의 맥락에서 지역거점 문화도시가 국책사업으로 지정되어 현재에 이르고 있다.

<표 1> 지역거점 문화도시 조성사업 개요

이순자, 장은교, 『지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태 및 향후과제』, 국토연구원, 2012, p.ⅻ, 재인용.

구분	광주	부산	경주	전주	공주 부여
법적근거	특별법 (2006.9.)	없음	없음	없음	없음
비전	아시아문화중심도시	영상문화도시	역사문화도시	전통문화도시	역사문화도시
계획수립	종합계획 (2007.10.)	종합계획 (2005.10.)	기본계획 (2007.12.)	기본계획 (2007.12.)	기본계획 (2009.12.)
계획기간	20년 (2004~23)	8년 (2004~11)	30년 (2006~35)	20년 (2007~26)	22년 (2009~30)
사업비	5.3조원	1천6백억원	3.4조원	1.7조원	1.3조원
주요사업	국립아시아문화전당 및 7대 문화권 특화발전	4대 핵심과제	4대 선도사업군 (65개 사업)	4대 선도사업군 (64개 사업)	5대 선도사업군 (57개 사업)

이처럼 국내에서 문화도시 정책이 시작된 것은 길게 보면 약 15년이 경과하고 있으며, 국가의 정책으로 본격화된 것을 기준으로 삼자면 약 10년이 경과하고 있는 단계이다. 이정도 시간이 경과하면 문화도시 정책에 대한 사회적 공감대나 문화도시로서의 정체성이 어느 정도 실체로 드러날 것으로 기대할 수 있다. 그러나 우리는 아직도 문화도시에 대한 공통된 인식이 분명하지 않을 뿐 아니라 문화도시의 실체를 말하는 데 어려움을 겪고 있다.

국내에서 문화도시 패러다임은 문화적으로 성숙해지기 위한 도시의 내재적 욕구에서 비롯되지 않았고, 지자체 실행 이후 개별 지자체가 전략적으로 도시의 정체성을 구축하기 위해 도입한 하나의 도시문화전략으로서 시작되었다. 국가적 차원에서도 문화의 시대라는 환경변화와 국제적 문화도시 패러다임의 영향 속에서 국가 균형발전 전략의 하나로 채택되었고, 지자체 정책이나 국가 정책 모두 하향식 정책으로 지역사회로부터의 내발적 필요가 아닌 외부적 정책 요구에 의해 추진되기 시작했다는 공통된 기반을 가지고 있다.

때문에 문화도시 개념과 실체는 늘 정책의 화두이자 정책의 성과로 확산되었고, 도시 안에서 살고 있는 사람들의 생활과는 다소 거리가 있었다. 또한 문화도시 정책이 대체로는 인프라를 조성하는 것으로 구현되고 있기 때문에 문화도시는 곧 문화관련 공간, 시설, 환경을 조성하는 것으로 이해되었고, 도시의 삶과는 동떨어진 특별한 무엇으로 받아들여지고 있는 것이 현실이기도 하다.

이렇게 문화도시는 도시 안에서 무엇인가 하기도 전에 이미 낡은 패러다임처럼 여겨지기도 하고, 창조도시 패러다임에 밀린 지나간 정책 화두처럼 대접을 받게 된다. 그리고 문화도시와 창조도시가 조합되어 창조적 문화도시 전략으로 재구성되기도 한다. 그러나 어떠한 정책용어로 표현된다 하더라도 도시의 현실은 동일하며, 실존적으로 도시와 지역은 그대로이나 이를 규정하고 변화시키고자 하는 정책과 패러다임만 유행처럼 바뀌고 있는 상황이다.

이러한 흐름 속에서 문화도시라는 명칭이 이미 한국에서 식상해졌지만 실체에 있어서는 좋은 모델을 가지고 있지 않으며, 여전히 문화도시로 가는 길이 무엇이어야 하는지 궁금함이 가득한 답이 정해져 있지 않은 과제이다. 또한 문화도시는 처음에 기본계획을 세웠다고 해서 완벽한 계획 하에 집행만 하면 되는 그런 기계적 관계가 아니다. 도시는 끊임없이 변화하고 움직이는 유기체일 뿐만 아니라 문화도시로 구현되는 과정도 다양하게 변화한다. 그 변수는 정권변화와 같은 정치적 요소, 문화도시를 바라보는 관점변화의 요소, 지역사회 내부의 이해관계 요소, 중앙과 지역의 관계변화 요소 등 다양한 변화의 요소를 가지고 있다.

한편, 문화도시 10년~15년이 한국사회에 아무것도 남기지 않은 것은 아니며, 적어도 문화도시가 어떠해야 하는 것인지에 대한 문제제기를 사회적으로 던져왔다. 문화도시에 대한 개념을 다양한 유형으로 구분하면서 문화도시의 상을 규정하고자 했고, 그에 상응한 성과를 만들고자 시도하면서 문화도시 구현방식에서 성과, 시행착오의 경험을 축적하고 있다. 다만 이러한 문제의식, 성과와 시행착오, 과제 등에 대한 사회적 합의/공감대가 부족하고, 문제가 있음에도 불구하고 관행대로 추진되는 것에 대한 사회적 불감증이 커져가고 있다는 점이 이슈이다.

그래서 어쩌면 이제야 제대로 문화도시, 문화마을에 대한 사회적 공론을 만들고, 지역사회에서도 그간의 경험을 토대로 외부로부터 무엇인가를 도입하는 것만이 아니라 지역 내부로부터 필요한 것을 중심으로 문화도시, 문화마을을 만들고자 하는 시작점에 다시 서있다고 할 수 있다. 담론으로 존재하는 정책패러다임에 의존하기보다는 구체적 현실에 발을 딛고 한국사회, 지역사회에 실제로 필요한 문화도시의 상을 만들고 구축하는 과정이 이제부터 시작될 필요가 있다.

Ⅱ. 문화도시 추진양상으로부터의 검토 요소

문화도시가 실현되기 위한 핵심요소를 도출하기 위해서 먼저, 그동안 문화도시 추진양상으로부터 걸림돌이 되고 있는 요소를 살펴보고자 한다. 국내에서 문화도시의 추진은 국가가 주도한 광주아시아문화중심도시 조성사업을 비롯해 지역중심-중앙지원형인 지역 거점형 문화도시 조성사업, 그리고 지자체가 독립적으로 지역마케팅 관점에서 주도하는 문화도시 만들기 전략 등으로 구분되면서 추진되어 왔다. 개별 지자체가 추진한 문화도시 전략을 제외하고 국정사업으로 추진된 지역거점 문화도시를 주요 대상으로 검토해보면, 그 추진양상에서 공통의 과제들이 정리된다.

1. 문화도시 가치와 철학의 허약함

문화도시를 구현하는 과정에서 문화도시에 대한 가치와 철학은 매우 허약했다. 아시아문화중심도시, 영상문화도시, 역사문화도시, 전통문화도시로 표현되는 도시의 비전은 정책목표를 직설적으로 표현한 것에 가깝지 각 도시가 문화도시로서 지향하는 가치와 철학을 담고 있지는 않다.

물론 단지 명칭에 철학을 잘 담아 표현하는 것의 문제도 절대 아니다. 실제 각 도시가 지금까지 추진해온 과정 속에서 문화도시로서의 가치와 철학에 대한 도시 스스로의 정립 노력, 지역사회와의 공유와 확산, 도시 외부와의 소통 등과 관련한 과정을 어떻게 해왔는가를 볼 때, 거의 잘 드러나고 있지 않다. 광주 아시아문화중심도시가 비교적 많은 시도를 했지만 아시아문화중심을 표방하는 순간, 문화적 가치로 공감대를 만들기보다는 아시아문화의 중심이 되겠다는 욕망으로 부담스럽게 다가오는 것이 사실이다. 전주전통문화도시, 경주역사문화도시, 부여공주역사문화도시는 각 도시의 특성을 하나로 고정시키는 측면이 강해지면서 문화도시로서 문화를 통해 도시의 문화를 구축함에 있어 도시문화의 상을 다양하게 열어놓지 못하였다.

문화도시라도 한다면 적어도 그 도시가 문화를 다루는 안목에서나 도시 안팎에서 문화를 구현하는 방식이 다른 도시에 비해 보다 문화적이어야 할 것이다. ‘문화적’이라는 개념이 모호하게 보이겠지만 문화가 예술 활동을 넘어 삶을 구성하는 가치, 신념체계와 물질문명의 총체적 양식이라고 했을 때, 문화적이라 함은 도시의 가치, 신념체계와 물질적 환경을 구성하는 총체적 양식의 고양이라고 할 수 있다.

이러한 관점에서 각 문화도시들이 문화도시를 표방하면서 도시의 마음, 정신과 도시의 물질문명을 구성하는 면에서 이전보다 고양되고 있는 것인가?

안타깝게도 지금까지의 문화도시전략은 도시의 복합적 가치를 문화적으로 묶어내는 차원보다는 영상문화, 아시아문화중심, 역사문화, 전통문화에 특화된 단편적 시각에 머물러 있었다고 할 수 있다. 그리고 도시가 보여주는 가치와 신념체계 등이 문화적으로 풍요롭고 성숙해져서 개방적이고 유연하다는 도시의 이미지보다는 도시의 고정적 정체성 및 선점성과 연관되어 폐쇄적으로 다가오는 경향이 컸다고 할 수 있다. 또한 대체로는 각 문화도시 정체성에 대해 보존적 관리 차원에서 다루어지면서 역사문화와 전통문화를 보존하기 위한 인프라를 조성하고 그것의 현재적, 창조적 활용을 염두에 두는 미래적 관점의 접근은 약했다고 할 수 있다.

향후에는 문화도시를 특정 아이템으로 좁혀서 도시의 정체성을 편협하게 좁히는 것이 아니라 문화도시로서의 안목과 태도를 만들어낼 수 있는 가치와 철학을 구축하는 것이 중요하게 다루어질 필요가 있다.

2. 국가 주도적/행정 주도적 추진체계의 경직성

특별법으로 추진되고 있는 광주아시아문화중심도시, 그 외 지역주체-중앙지원형 방식의 지역 거점형 문화도시 모두 국가 주도적, 행정 주도적 추진체계를 구축해왔다. 문화도시전략은 거대담론으로서 도시의 정체성을 정책으로부터 구축하는 것이므로 국가가 주도하거나 지자체 행정이 주도하는 것이 그 출발점이며, 책임을 지는 구조이기도 하다.

그러나 국가가 주도하고, 지자체 행정이 주도하면서 오는 추진에서의 경직성은 문화도시 전략을 필연적으로 하향식으로 흐르게 할 수밖에 없고, 도시 내부의 요구보다는 행정의 기준으로 추진하게끔 된다. 이러한 결과로 도시가 필요로 하는 것보다는 정책계획의 요구에 따라, 행정제도의 틀 안에서, 그리고 여러 가지 감사체계의 안전망 속에서 일이 진행되고, 결과적으로 유기체처럼 움직여야 하는 도시의 욕구에 부합하지 않는 경직된 집행체계를 구축하게 되는 것이다.

한편, 지역 거점형 문화도시 정책이 광주아시아문화중심도시 추진의 정치적 관계 속에서 지역균형발전 정책으로 구상된 것이다 보니 예산구조에서도 국가일반회계로 존속되지 않고, 광역, 지역특별회계로 이전됨에 따라 예산확보에서도 고충을 겪고 있다. 이 점 역시 국가, 행정이 주도하면서 오는 추진체계에서의 경직성이자 일관성을 확보하고 있지 못한 점이라 할 수 있다.

이렇게 국가와 행정이 주도하는 가운데 경직성을 완화하기 위해서는 정책실행에 필요한 여러 주체간의 거버넌스 체계를 효과적으로 구축하는 것이 중요하다. 현재 문화도시로 추진되고 있는 도시에서도 마찬가지이지만 향후 추진될 도시나 마을에서도 마찬가지이다.

3. 하향식 추진방식으로 인한 획일성, 표준화의 과제들

도시의 생활, 삶으로부터의 문화도시가 아닌 정책의 요구로부터의 문화도시화 전략으로 출발하였기 때문에 문화도시로 가는 제반의 과정은 하향식으로 추진되어 왔다. 이로 인해 문화도시는 도시 간 경쟁의 구조 속에서 유사한 프로젝트들이 도시마다의 삶과 생활이 잘 드러나지 않는 문화도시형 프로젝트 형태로 표준적으로 재생산되고 있다.

문화도시 조성사업은 문화적 자산의 발굴과 문화적 역량 제고를 그 목표로 하고 있으며, 이를 위한 구체적 방안으로 ‘랜드마크형 건축물의 건립’, ‘박물관, 예술센터, 공연장 등 문화시설물의 구축’, ‘문화산업의 육성과 집적’, ‘역사성 전통성(궁궐, 성터 등)의 복원’, ‘거리와 장소의 풍물화 및 관광화’, ‘하천 등 환경복원’, ‘도시이미지 홍보 및 장소판촉’, ‘축제나 국제행사 등 문화 이벤트의 개최’ 등을 공통적으로 활용하고 있다.

이는 물리적 시설 확충 중심의 도시계획 방식과는 구분됨에도 불구하고 큰 규모의 메가 이벤트적인 문화도시전략에 치중함으로서 기본적으로 도시 특성화 사업으로서 면모를 강하게 나타내고 있고, 각 도시의 지역대상만 다를 뿐 유사한 사업 틀로 구현되는 획일적이고 표준적인 양태를 보이고 있다. 이러한 사업 틀 안에서는 지역의 장소적 정체성이 표피적으로 드러나게 되고, 도시의 삶, 생활과 구체적으로 연계된 ‘문화’로서 사업이 잘 만들어지지 않게 된다.

4. 하드웨어, 인프라 조성 위주의 사업구현 방식의 문제

문화도시 조성사업이 전반적으로 지역의 문화자원에 기초하지만 주체로서의 사람과 프로그램으로서의 활동이 직접적으로 연동되지 않은 하드웨어, 인프라 조성 위주로 기반사업을 추진해왔다.

하드웨어, 인프라 조성 중심의 사업방식의 문제를 구체적으로 들여다보면 하드웨어 자체가 문제가 되는 것은 아니다. 문제의 지점은 사람, 자원과 어우러지는 공간, 인프라 조성으로 접근되지 않는다는 점에 있다. 즉, 하드웨어, 인프라를 활용할 지역주민의 요구, 운영자로서의 전문 인력, 공간을 활용할 외부인과 같은 사람에 대한 고려가 부족하고, 조성된 하드웨어의 지역자원 연계성, 운영 프로그램, 예산 등에 대한 계획이 충분하지 않은 가운데 먼저 조성부터 된다는 점에 문제가 심각한 것이다.

하드웨어적 접근이 가지는 사업구현방식의 문제는 많은 공감대를 가지고 있음에도 불구하고 사업현장에서는 지속적으로 반복되고 있는 상황이기도 하다. 이에 대한 대책은 반드시 향후 사업에서는 개선될 필요가 있다.

5. 결과중심의 작풍, 성과주의에서 오는 문제들

문화도시 조성사업뿐만 아니라 지역사업 전반에서의 문제이기도 하지만 사업의 성과를 점검하고 평가하는 기준들이 대체로는 과정에 주목하지 않고 결과나 가시적 성과에 주목한다는 점이다. 주어진 기간 내에 목표로 한 인프라 조성률이 어느 정도인지, 또 일정기간 동안 외부 방문객이 얼마나 증가하였는지 등에 대한 기준이 우선시되면서 문화도시들은 제대로 인프라를 조성하는 과정보다는 시간 내 공기를 맞추고 또 조성률을 높이는 것에 주력하게 된다. 연간 방문객 수를 늘이기 위해서는 문화도시 안에서의 방문객들이 무엇을 교감하고 교류할 것인지에 대한 관심보다는 우선 방문하도록 유도하는 장치들에 천착하게 된다.

전주포럼에서도 제기되었듯이 전주한옥마을을 방문객의 증가가 장기적으로 전주한옥마을, 전주전통문화도시에 득이 될 것인지, 실이 될 것인지는 아직 미지수이다. 문화도시정책이 기본으로 20년 이상을 정책기간을 설정하고 있고, 이러한 장기정책의 장점을 살리고자 한다면 과정에 충실하여 제대로 된 결과가 서서히 그리고 강한 힘으로 나타나게 하는 것이 바람직할 것이다. 그렇게 하기 위해서는 단기간의 성과가 아닌 긴 호흡의 결과를 이끌어내는 과정을 지원하고, 성과지표로 만들어주는 정책추진과정이 필요하다.

6. 성급한 국제화, 국제교류에 대한 막연함이 부르는 오류

문화도시는 기본적으로 국제화를 전제하고 있다. 정책의 출발점이 문화적 정체성을 경쟁력으로 삼아 국제적 문화도시 수준으로 성장하겠다는 의지를 담고 있기 때문이다. 또한 현재 문화도시로 추진되고 있는 도시들은 이미 국제적 차원에서의 인지도나 이미지를 담고 있을 뿐만 아니라 향후에도 충분한 잠재력을 가지고 있다.

그러나 국제화는 해외와의 교류 자체로부터 저절로 구축되는 것은 아니며, 교류의 목적과 콘텐츠가 분명할 때 국제적 네트워크의 힘이 생긴다. 이슈성이나 돈으로 만들어내는 국제교류 프로그램은 일회성으로 그칠 수밖에 없고, 준비되지 않은 성급한 국제 프로그램은 국제사회에서의 신뢰나 권위를 만들어가는 데에 오히려 역효과를 초래하기까지 한다. 문화도시 프로젝트에서 성급한 국제화 또는 국제교류에 대한 막연한 기대치로 준비 없이 추진하는 경우가 있었고, 이러한 경험적 시행착오는 향후 지양될 필요가 있다.

Ⅲ. 문화도시 실현을 위한 핵심요소

지난 10년 내외의 문화도시 추진전략의 실행성과는 꼭 성공적 요소로부터 추출할 필요는 없을 것이다. 오히려 문제로 제기되었던 것들을 제대로 파악하고 개선방안으로 받아들일 수만 있다면 향후 사업추진에서 더 소중한 경험적 성과로 작동할 수 있다. 이 글에서는 앞서 검토한 요소들로부터 향후 문화도시 실현을 위한 핵심 요소들을 재구성해 보았다.

1. 도시의 삶, 생활로부터의 가치와 철학을 지금부터라도 만들어가자

지금까지의 문화도시 조성사업은 국가, 지자체의 정책적 목표가 뚜렷한 거대 담론적 비전을 가지고 출발하였고, 하향식으로 사업이 추진됨에 따라 문화도시를 구축하는 가치와 철학을 서로 논하고 공유하는 과정을 만들어가는 데 한계가 많았다.

이제부터라도 문화도시 사업을 추진하는 도시 안에서의 삶, 생활로부터 가치와 철학을 만들고 담아내는 정책적, 사회적 노력이 필요하다고 본다. 전통문화와 역사문화, 아시아문화중심, 영상문화 이러한 정체성에 무엇이 담겨야 도시 안에서 삶, 생활과 가까운 문화도시의 모습을 상상하고 동참할 수 있을 것인가?

문화도시 안에서의 삶이 문화적이지 않을 때 결코 외부로부터 문화도시로 존중받기는 어려울 것이다. 때문에 도시 안에서의 삶, 생활, 활동, 공간, 환경 등 제반의 요소에서 도시가 표방하는 문화도시의 가치와 철학을 만들어내도록 하는 것이 필요하다. 전주 포럼에서 이영범 교수가 제안하였듯이 도시가 하나의 정체성으로 문화도시가 될 것이라는 착각을 버려야 할 수도 있다. 역사문화, 전통문화와 공존하는 현대, 현재적 삶의 제 모습도 문화도시 안에서 공존하고 상생할 수 있어야 도시의 삶, 생활이 함께 갈 수 있을 것이다. 도시 안에 실존하는 있는 여러 가지의 삶, 생활, 공간, 환경, 사람, 활동 등이 함께 어우러지는 도시의 모든 면에서 문화적으로 성장할 수 있는 관점과 철학을 구현하는 것이 필요하다.

이러한 맥락에서 기존의 인프라 하드웨어 중심의 문화도시형 조성방법의 전형적 틀을 벗어나 ‘삶-권을 회복하는 문화적 접근’이 필요하다. 문화도시 거대담론에 짓눌리는 것이 아니라 문화를 적극 활용한 지역재생이라는 관점에서 접근하고, 문화를 통한 지역문화의 창조라는 개념으로 접근하는 것이 필요하다. 이를 뒷받침할 수 있는 도시의 생활, 삶으로부터 문화도시의 가치와 철학을 만들어가는 것이 필요하다.

2. 국가 주도적/행정주도에서 중간조직의 필요성

문화도시를 실현함에 있어 국가, 지자체가 적극적으로 정책의지를 가지고 있다는 것은 매우 고무적일 뿐만 아니라 정책의 일관성과 지속성, 예산집행의 지속성을 위해서 매우 중요한 전제가 된다. 때문에 이러한 흐름을 부정할 필요는 없으며, 국가와 지자체가 주도하는 과정에서의 한계적 요소를 보완하는 방향을 찾는 것이 필요하다.

국가가 주도하고, 지자체 행정이 주도하는 가운데 가장 문제가 되는 것은 행정의 기준에 따라 경직된 집행체계를 가질 수밖에 없다는 점이다. 이를 보완하기 위해서는 국가/행정조직과 도시 내 실행이 이루어지는 민간, 현장 사이의 중간조직을 구축하는 것도 하나의 방법이다. 중앙 차원에서의 중간조직은 문화도시를 전국적으로 총괄하면서 국가의 정책과 각 도시를 연결하는 매개 역할을 하고, 또 각 도시별 중간조직은 행정 주도적 집행에서의 유연성을 만들어내기 위해 도시별로 문화도시 프로젝트를 전담하는 독립적 중간조직으로서의 역할을 하도록 하는 방법이다.

중간조직은 행정과 민간을 연결하는 매개자로서의 역할을 하고, 정치적 변수나 행정 담당자 변경, 사회적 변수 등에서 상대적으로 독립된 구조로 구축되어 장기적으로 실행되는 문화도시 프로젝트를 일관성 있게 이끌어갈 수 있도록 돕는 조직의 성격을 가지는 것이다.

3. 하향식에서 상향식+하향식의 적절한 조화가 필요

문화도시 전략이 대체로 하향식의 집행구조를 가지고 있는데, 하향식의 문제를 해결하기 위해 완전히 상향식으로 조절하는 것은 불가능할 뿐만 아니라 바람직하지도 않다고 본다. 문화도시 정책은 어찌 되었든 정책적 의지가 수반되어야 가능한 것이므로 도시 내부의 자생적 활동만으로는 불완전한 구조를 가지기 십상이다.

때문에 상향식을 적극적으로 수용한 상향식+하향식의 집행방식을 구축해가는 것이 필요할 것이다. 문화도시를 구축하는 지역의 자원을 발견하여 연결하고, 지역 내부의 필요에 맞는 공간과 프로그램을 만들어가기 위해 지역 구성원들의 의견을 적극적으로 수렴하고, 또 문화도시로서의 비전을 구체적으로 공유하고 공론화하기 위해서는 적극적으로 공론의 장을 만들어내는 작업들이 중요하다. 이를 위해서는 상향식, 하향식이 적절하게 조화된 복합적 사업추진방식이 필요하다.

4. 하드웨어, 인프라 중심에서 사람과 활동 중심의 재구조화

하드웨어, 인프라 조성 위주의 문화도시 조성사업을 사람과 활동 중심으로 재구조화하여 추진하는 것이 필요하다. 실제적으로 인구수가 점차 줄어들고 있는 사회 환경 속에서 새로운 공간의 조성이라는 것이 향후 얼마나 활용도가 있을 지도 고려해야 하지만, 조성되는 하드웨어나 인프라를 활용할 사람이나 운영될 프로그램, 예산이 고려되지 않는다면 곧 유휴공간으로 전락하게 될 가능성도 배제하기는 어렵다.

그동안 어떤 면에서는 문화 없는 문화도시 조성을 반복적으로 추진하고, 지역의 주체인 주민 자발적 참여가 제한되고, 공공성에 기반을 둔 문화도시 조성을 추진하지 못했다고도 할 수 있다. 이러한 한계를 극복하기 위해 장소와 공동체가 결합된 문화도시 조성을 추진하고, 지역의 인적 물적 자원, 시설, 프로그램, 사회적 관계, 제도의 형태와 방식으로 도시 공간 내에 다양한 자원을 구축하고 장소화 된 ‘문화 공동체’를 생성시키기 위한 노력이 필요하다. 사람/공간/자원이 어울릴 수 있는 문화도시 조성을 통해 궁극적으로 ‘사회 문화적 재생’이 이뤄지고 창조의 사회적 관계망의 재생까지 확장 할 수 있는 문화도시 토대 마련에 주안점을 둘 필요가 있다.

5. 결과중심에서 과정 중심으로 정책을 설계하고 추진하는 것

문화도시의 성공적 결과를 무엇으로 진단할 수 있을 것인가? 도시는 지속적으로 움직이고 도시를 둘러싼 환경도 변화한다. 오늘의 성공이 영원히 지속될 수는 없을 것이다. 일례로 방문객 수가 늘어 문화도시로서 대외적 인지도가 높아져 성공의 좌표가 되었다 하더라도 수많은 방문객으로 인해 문화도시가 상업적으로 경도되고 도시민들의 삶의질 향상보다는 상업자본의 이해관계가 주가 되는 상황으로 이동하게 된다면 문화도시로서 성공적이라고 할 수 있을 것인가?

문화도시라는 전제 하에서는 결과보다는 과정을 문화적으로, 창의적으로 만들어가고, 문화를 통한 지역경제의 발전뿐만 아니라 지역의 문화공동체를 구축하는 과정을 중요하게 다루는 정책 프레임을 설계하고 추진하는 것이 중요하다고 본다. 문화도시를 구축해가는 과정이 문화적이고, 창의적이며 지역사회의 문화공동체를 튼튼하게 하는 것이라면 그 결과도 자연스럽게 성공적으로 귀결될 것이다. 그러나 과정을 경외시하고 성과와 결과에 천착하게 되면, 결과에 발목 잡혀서 문화도시의 실제를 놓치게 될 수도 있다.

이러한 맥락에서 문화도시의 성과를 진단하고 가늠하는 성과지표의 개발에서 정량지표 외에 정성지표를 개발하는 것도 필요하다. 정량지표는 기초자료로 문화도시 성장의 토대가 되겠지만 정성지표는 문화도시로서의 문화적 좌표를 구축하고 문화도시의 실체를 가늠하게 하는 기준을 만드는 것이다. 예를 들어 문화도시로서 도시의 오감이 어떻게 구현되고 있는 것인가? 문화도시로서 시민의 문화의식은 어디까지 성장하고 있는가? 문화도시로서 문화공동체에 대한 공감대는 어느 정도에 이르고 있는가? 문화도시로서 문화적 환경은 어느 수준에 도달했는가? 등 문화도시를 구성하는 제반의 요소에 대한 정성적 질문과 답을 찾아내는 과정이 곧 문화도시에 실체에 대한 공감대를 구축하는 과정으로 연계될 것이고, 이러한 공론의 과정을 통해 문화도시의 가치와 철학을 도시 안팎과 공유하고 확산하게 될 것이다.

6. 국제화보다는 국제적 안목을, 국제교류의 구체성을 만들자

문화도시의 국제화는 국제프로그램으로부터 시작되기보다는 국제화에 대한 안목을 키우면서부터 시작된다. 이를 위해서는 성급하게 ‘국제화’에 이끌릴 필요 없이 국제교류의 구체성을 만들어가는 것이 필요하다. 문화도시를 구현하기 위해 국제적 교류와 네트워크가 왜 필요한지, 무엇을 교류하고 네트워크 할 것인지, 국제화를 위한 교류와 네트워크의 방법이 어떻게 추진되어야 할 것인지에 대한 섬세한 기획과 준비가 필요하다.

Ⅳ. 문화도시 유사정책의 확산과 시사점

추미경 외, 『문화를 통한 지역재생 정책추진방안 연구』, 문화체육관광부, 2012, 필요 부분을 발췌 재구성함.

문화관광부를 중심으로 문화도시 정책이 추진되는 가운데, 2000년대 중반 이후부터 문화관광부에서 개별 정책 프로젝트 차원의 지역문화정책이 다양하게 추진되었고, 문화관광부 외 중앙 부처 여러 곳에서 문화를 적극 수용한 지역발전정책이 지속적으로 확산되고 있다.

<표 2> 문화관광부 지역민족문화과 지역문화정책 흐름

구분	2004		2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
하드	문화의거리 조성사업
	생활친화적 문화공간 조성
소프트		지방대 활용 지역문화 컨설팅
	지방문화원 중심 지역문화프로그램
휴먼	지역문화아카데미 사업
							생활문화공동체 만들기 시범사업
하드+ 소프트	문화역사 마을 가꾸기			디자인공간 문화과이관
		문화도시조성사업(경주,전주,부여·공주, 부산)
하드+ 소프트 +휴먼						문화를 통한 전통시장 활성화
								여가정책과 에서 이관	문화이모작 사업

<표 3> 문화관광부 디자인공간문화과 공간문화정책 흐름

구분		2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
하드+ 소프트+ 휴먼	공공 디자인	공공디자인 시범도시 조성
								문화디자인 프로젝트(간이역)
소프트	공간 문화 조성 및 문화 공간		문화역사마을 가꾸기
하드+ 소프트				근대문화유산을 활용한 구(舊)서울역사복합문화공간조성				문화역 서울284 개관식	문화역 서울284 운영
					당인리 화력발전소의 문화예술창작벨트 조성
					지역근대산업유산을 활용한 예술창작벨트 조성
하드+ 소프트 +휴먼			생활공간 문화적 개선사업 (2008년부터 문화로 행복한 학교 만들기 사업으로 중점)

<표 4> 국토해양부 문화를 통한 지역재생 관련 사업 흐름

구분	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
하드+ 소프트				살고싶은 도시만들기 시범사업
							도시활력증진 지역개발사업

<표 5> 행정안전부 문화를 통한 지역재생 관련 사업 흐름

구분	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
하드+ 소프트				살기좋은 지역만들기 시범사업
				참 살기 좋은 마을가꾸기 사업
							특수상황지역개발사업
								접경특화발전지구 (~‘30)

<표 6> 농림수산식품부 문화를 통한 지역재생 관련 사업 흐름

구분	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
하드						일반농산어촌개발사업
소프트				농어촌 축제지원사업
하드+ 소프트	농촌마을종합개발사업
하드+ 소프트/ 휴먼					농어촌 신문화공간 조성사업

문화도시 조성사업이 다소 특화된 도시정체성에 기반을 두었지만 통합적 문화도시전략으로 시작된 것에 비해 문화관광부, 여타의 중앙 부처에서 추진된 지역문화 정책 사업은 개별적 정책 프로젝트로 추진되었다. 때문에 부처별로 문화를 활용한 유사한 정책들이 확산되면서 부처 간의 경쟁구도를 만들어 중복사업으로 지역에서 혼선을 빚기도 하고, 지역차원에서는 동일한 사업으로 예산을 확보하기 위한 복합적 지원구조로 작동하는 사례도 많았다.

그럼에도 불구하고 이렇게 추진된 개별 지역문화정책 프로젝트들이 그동안 하드웨어 위주의 사업추진에서 탈피하여 지역에 살고 있는 주민의 삶의 질을 향상시키고, 지역의 문화자원을 활용하고 주민의 주체 역량을 키워 자생적이고 자발적인 지역 활성화 방향으로 이끌어내고자 하는 문화를 활용한 지역재생 정책으로 확산되고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 뿐만 아니라 시간이 흐르면서 개별 지역과 단위사업을 넘어 지역에 대한 종합적 접근을 시도하고 있으며, 접근방식도 과거 하향식 구조에서 점차 상향식으로 변하기 시작하였다는 점이다.

최근 문화관광부의 정책경향은 전통시장, 폐교, 학교, 마을과 같은 생활문화공간으로 정책대상을 확장해왔고, 이 경향은 메가 이벤트 중심의 문화도시 전략의 외재적 접근방식을 넘어서 지역 내 문화자원, 특히 일상 속에서 생활문화 자원 및 생활공간을 문화적으로 재생하고자 하는 방향으로 연결되고 있다. 이러한 방향의 정책대상 확장은 매우 긍정적인데 지역 내에서 현재 작동하고 있는 역사와 문화의 공간을 현재적으로 재생함으로써 현재의 시점에서 만들어지고 있는 그 지역의 문화에 중심을 두고 그것을 찾아 새로운 지역문화로 자리매김 할 수 있도록 유도하기 때문이다.

한편, <문전성시 시범사업>, <생활문화공동체 만들기 시범사업>, <문화이모작 사업> 등에서는 사업을 책임지는 전문 인력의 중요성을 제도적으로 정립한 “PM 제도”, 정책과 실행을 매개하는 전문매개조직 또는 기관으로서 “컨설팅단 운영” 등을 시범적으로 추진함으로써 구체적 정책성과를 거두면서 사람/자원이 중심이 되어 공간을 연계하고자 하는 정책의 실현 가능성을 확인해가고 있기도 하다.

일정한 거대담론으로서 문화도시 조성사업이 통합적 도시문화전략으로 장기 정책으로 추진되고 있는 장점 속에서 행정주도성, 하드웨어 구축 중심, 민관 거버넌스 및 지역주민의 자발적 참여구조의 한계 등으로 구조적 문제에 노출되고 있을 때, 비록 개별 정책 프로젝트로 추진되어 지역의 통합적 맥락 속에서 연계되지 못하는 한계를 가지고 있지만 여러 유형의 지역문화 정책프로젝트가 문화도시 조성사업에서의 휴먼, 소프트 차원의 한계를 다각적으로 개선하는 성과를 구축해가고 있었다.

뿐만 아니라 도시나 지역 단위에서 자생적으로 문화도시, 문화마을을 구축하고, 지역의 고유한 문화콘텐츠나 문화공간을 중심으로 문화적 클러스터가 다양하게 형성되면서 지역, 도시 내부의 필요에 의한 사람과 활동이 조직되어 활성화되는 사례가 점점 더 늘어나고 있다.

앞으로 문화도시, 문화마을은 이러한 변화를 전반적으로 수용하고 종합하는 정책적 접근이 필요하다. 기존의 문화도시 조성사업에서의 한계를 과감하게 극복할 수 있는 전환점이 필요하며, 새롭게 조성되는 문화도시, 문화마을 사업에서 지역에서 추진되고 있는 활동에 가치를 부여해주고 지원해주는 통합적 관점에서의 문화적 도시재생, 지역재생 전략이 요구된다.

Ⅴ. 문화도시, 문화마을 향후 20년

1. 문화도시, 문화마을 정책에 대한 책임 있는 추진이 필요

지역 거점형 문화도시 조성사업을 비롯해서 향후 새롭게 추진되는 문화도시, 문화마을 정책에 대해 책임 있는 추진이 절대적으로 필요하다. 사실 지역 거점형 문화도시 조성사업은 정책을 시작한 이후 일정하게 방치되어 왔고, 그로 인해 문화도시는 구현되기도 전에 이미 노쇠한 프로젝트처럼 사회적으로 인식되기도 했다.

문화도시 조성정책이 단기간에 금방 그렇게 성패가 갈리는 사업이 아닌 것은 대체로 공감하고 있으므로 이에 대한 현실에서의 정책의지와 구현과정이 필요할 뿐이다. 실제로 정책기간을 20~30년을 설정하였다는 점도 최초의 정책입안 시 이러한 전제로부터 출발했다고 볼 수 있다. 실패와 갈등이 없는 문화도시의 실현은 불가능할 것이다. 문제는 실패의 요소를 줄이고, 갈등을 잘 관리하여 긍정적으로 승화하는 과정이 중요할 것이다.

때문에 문화도시, 문화마을 정책을 책임 있게 지속할 수 있는 여러 차원의 장치가 필요한데, 현재 추진 중에 있는 지역문화진흥법 등의 법제적 장치, 예산의 안정적 구조 확보, 20년 장기정책을 일관되게 추진 운영할 수 있는 통합적 정책운영기구의 설치, 운영 등이 필요한 주요 장치라 할 수 있다.

2. 문화현장의 변화를 수용해서 문화도시, 문화마을의 새로운 모델 만들기

이미 조성되고 있는 지역 거점형 문화도시를 포함해서 향후 추진될 문화도시, 문화마을은 문화현장의 변화를 섬세하게 반영하여 새로운 관점의 모델을 구축해가는 것이 필요하다.

지금까지 문화도시 조성사업이나 문화도시전략은 외부로부터의 정책 패러다임에 주로 의존함에 따라 다소 획일적인 모습으로 추진되어왔다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 패러다임이 어떤 이름으로 변화한다 하더라도 지역과 도시의 실존적 모습은 그대로이다. 현재 진행되고 있는 문화도시 조성사업의 성과와 과제들, 다양한 지역문화 정책 사업들의 성과와 과제를 반영하고, 도시와 마을 단위로 구축되고 있는 내발적 차원의 문화도시, 문화마을의 흐름들을 적극적으로 발굴하고 조직하여 가치를 부여하는 것이 요구된다. 외부로부터가 아닌 도시, 마을 내부의 현실로부터 문화도시, 문화마을의 새로운 모델을 구축하는 과정이 필요하다. 이를 통해서 한국사회에 맞는 한국형 문화도시, 문화마을의 패러다임을 새롭게 구축해가는 것이 중요할 것이다.

3. 문화도시, 문화마을을 이끌어갈 사람에 대한 투자와 사람 키우기

향후 문화도시, 문화마을 정책 사업에는 사업에 참여하는 사람에 대한 투자를 가장 우선 순위에 두는 것도 이전과는 다른 혁신적 접근방법이 될 수 있다. 이러한 사람에는 여러 분야의 전문가, 지역주민, 문화행정가, 마을활동가 등 문화도시 문화마을 사업에 관계하는 여러 층위의 사람들 전반이 모두 포함된다. 이러한 사람들을 발굴하고, 교육하고, 네트워크 하는데 예산과 시간을 투자할 수 있어야 하고, 이 사람들이 계획하고 활동하는 것에 예산과 시간을 투자할 수 있어야 할 것이다.

문화도시, 문화마을은 시설, 공간, 환경이 만드는 것이 아니라 사람이 만들기 때문이다. 사람을 통해 문화도시의 시설, 공간, 환경 등을 제대로 구축할 수 있으며, 사람을 통해 문화도시, 문화마을의 지속가능성을 구현할 수 있기 때문이다.

4. 문화도시, 문화마을의 활동을 발견하고 조직하고, 활동에 투자하기

문화도시, 문화마을을 새롭게 조성하기보다는 작은 단초라도 구축되고 있는 가능성을 발견하고 조직하여 그것을 토대로 문화도시, 문화마을을 만드는 활동에 투자하는 정책적 접근이 필요하다. 아예 그러한 단초가 없는 곳이라면 단초와 가능성을 만드는 것에 먼저 지원함으로써 문화도시, 문화마을의 내재적 가능성을 키우고 양성하는 지원정책을 추진하는 것도 필요하다.

지금까지의 문화도시 조성사업에서 얻은 중요한 교훈은 도시나 마을의 내발적 욕구가 전제되지 않을 경우 도시의 자발성, 참여성을 이끌어내기가 어렵고 문화도시 조성사업이 도시의 삶, 생활과 연계되기 쉽지 않다는 점이었다. 뿐만 아니라 이미 지역 문화 환경은 지역공동체에 기반을 둔 활동이 지역발전의 근간으로 인식되고 있으며, 생활 속 문화가치의 중요성을 확장해가고 쪽으로 변화하고 있기 때문이기도 하다.

5. 정책추진에서의 통합적 지원체계 구축과 중간조직의 활성화

지금까지의 문화도시 조성사업을 넘어 새롭게 문화도시, 문화마을 사업을 정책적으로 추진하고자 한다면, 이 사업에 대한 통합적 지원체계를 구축하고 실행과정을 매개할 수 있는 중간조직을 구조적으로 활성화하는 전략이 요구된다. 지역 거점형 문화도시 조성사업에서 이러한 통합적 지원체계, 중간조직의 부재로 인해 각 사업이 유기적으로 효과를 거두지 못했다.

문화도시, 문화마을을 위한 통합적 지원체계는 다양하게 구축되는 문화도시, 문화마을 사업을 일관된 정책개념으로 매개함으로써 문화적 다양성을 뒷받침하게 되고, 문화도시, 문화마을의 공통된 가치와 철학으로 묶어주는 역할을 하게 될 것이다. 그리고 문화도시, 문화마을의 교류와 네트워크를 매개함으로써 문화도시, 문화마을 간의 소통과 공감대를 사회적으로 확산하는 데 가교 역할도 하게 될 것이다.

중간조직은 각 단위별로 사업을 추진함에 있어 행정주도, 하향식의 한계를 보완하고 장기정책으로서의 정책적 일관성과 추진력을 담보할 수 있는 실행에서의 중간 매개조직 역할을 하게 만드는 것이다.

이상으로 문화도시, 문화마을 향후 20년 정책 추진에서 고려해야 할 요소를 정리해보았는데, 가장 중요한 것은 책임 있는 정책추진의 전제 속에서 지금까지와는 다른 새로운 접근방식으로 정책추진의 방법을 혁신할 수 있는 가의 문제이다.

발제 - 사업의 효과적 추진과 지원을 위한 거버넌스의 구축

문화도시를 만들어가는 유력한 방법

– 거버넌스의 중요성

이현식

(재)인천문화재단 정책연구팀장 겸 한국근대문학관 관장

Ⅰ. 문제 제기

문화도시를 만들어 가기 위한 방법은 여러 가지가 있을 수 있다. 흔히 어떤 정책을 실현하기 위한 가장 유력한 방법으로 재정 문제를 들곤 한다. 돈이 투여되어야 정책이 쉽게 실현될 수 있다는 것이다. 물론 이는 잘못된 말은 아니다. 재정이 있어야 관련된 사업도 하고 참여하는 사람들에게 적절한 보상도 가능할 수 있을 것이기 때문이다. 문화도시를 만들어가기 위해 재정 문제는 중요한 조건 중 하나이다. 재정이 있어야 구상한 계획이 실현될 수 있다. 그러나 재정 문제만 해결되면 문화도시가 이루어질 수 있는 것일까? 재정을 충분히 투여한다고 한 도시가 문화적으로 풍요로운 곳이 된다면 문제는 간단할 수 있을지도 모른다. 그러나 재정 문제는 문화도시를 만들기 위한 필요조건은 될 수 있어도 충분조건은 되기 어렵다. 더욱 중요한 문제는 재정을 어떻게 투여하고, 어떤 곳에, 어떤 방식으로, 누가 집행하는가의 문제는 여전히 남는 것이다. 즉 단순히 재정만이 문화도시를 만들어가는 데에 핵심적 관건은 아니다.

다른 한편으로 문화도시를 만들어가기 위한 방법으로 제도와 관련 법규의 문제를 거론할 수 있다. 이런 제도와 법규의 문제는 재정과 더불어 정책을 실현하는 매우 중요한 수단이기도 하다는 점에서 그 의미를 부인할 수는 없다. 당연히 관련 법규와 제도가 마련되어야 문화도시를 효율적으로 만들어갈 수 있다. 그러나 아무리 좋은 제도가 있다 하더라도 제도를 운용하는 사람의 문제는 남는다. 좋은 제도가 있더라도 그것을 운용하는 과정에서 문제가 발생하는 사례도 얼마든지 있는 것이다. 결국 제도가 제대로 그 취지에 맞게 실현될 수 있는 사회적 여건이 중요하다는 점 또한 간과해서는 안 된다. 그런 측면에서 본다면 제도와 법규 역시 문화도시를 실현해 나가는 필요조건 중 하나이지 충분조건이라고는 보기 어렵다.

현장에서 문화와 관련된 일을 하는 많은 분들은 정책 결정자 혹은 집행자들의 문화적 마인드를 매우 중요하게 거론하곤 한다. 일종의 문화 리더십의 문제라고 할 수 있다. 재정 문제와 관련 법규의 문제가 관건이 되지 않는 경우라면, 리더십의 문제가 정책 실현을 좌우하게 되는 요인으로 작용하는 경우가 많다. 정책 결정자나 집행자들이 문화적 관점을 갖고 있느냐 아니냐가 정책의 성패를 좌우할 수 있는 것이다. 그런데 리더십만으로 모든 것이 해결되는 것은 아니다. 리더십을 받쳐줄 수 있는 조직의 문제도 있고 재정이나 제도적 여건도 여전히 문제가 될 것이기 때문이다.

다음으로 문화와 관련된 종사자들의 역량을 지적하는 경우도 많다. 문화와 관련한 전문가들이나 관련 공무원들, 함께 참여하는 사람들이 과연 어떤 자세를 갖고 있는가에 따라 정책이 제대로 실현되기도 하고 그렇지 못할 때도 있다. 요컨대 재정이 충분히 투여된다 하더라도, 관련 제도적 여건이 잘 마련되어 있다 하더라도, 또 정책 결정자가 열정을 갖고 있다 하더라도 그런 정책에 관여된 사람들이 자기 이익에만 집착하거나 문화적 역량이 충분히 축적되어 있지 못하다면 문화도시를 만들어 가는 일은 요원할 수도 있다.

상식적인 말을 이렇게 늘어놓는 이유는 문화도시를 만들어가는 구체적 수단, 즉 어떻게 하면 문화도시를 만들 수 있을 것인가를 고민할 때에 특정한 요인이 일방적으로 결정적 영향을 미치는 것이 아닐 때가 많다는 점을 강조하기 위해서이다. 그것은 현실 자체가 그렇게 단순하고 간결하지 않기 때문이다. 현실은 훨씬 구체적이고 구조적이기도 하다. 어떤 하나의 요인이 일방적으로 작용하여 현실을 일거에 개선할 수 있다고 생각하는 것 자체가 소박한 낙관론이다. 그렇게 본다면 위에서 거론한 재정이나 제도, 리더십이나 인적 역량 등이 구체적 현실을 토대로 다양하게 작동하여 상호 연관을 갖고 문제를 제기하기도 하고 해결해가기도 한다는 것이 훨씬 더 현실적 이치에 맞는다고 할 수 있다.

우리가 거버넌스(governance)에 주목하는 것도 그것이야 말로 어떤 고정적인 실체나 요인으로 문제의 원인과 해결책을 사고하는 것이 아니라 문제를 해결하는 다양한 요인과 그것들의 관계를 통해 합리적 해결 방식을 제시해주는 개념이기 때문이다. 요컨대 거버넌스는 문제에 접근하고 해결하는 방식의 패러다임이 기존의 방식과는 다른 것이라고 할 수 있다.

이 글에서는 이런 거버넌스 개념에 주목해서 거버넌스의 개념과 문화 영역에서 거버넌스의 특성, 문화적 거버넌스의 유형과 형태 등을 검토해 볼 것이다. 아울러 거버넌스의 사례를 알아보고 문화적 거버넌스를 만들어가기 위한 조건을 나름대로 제시해 보고자 한다. 그를 통해 문화도시를 만들어가기 위한 정책 수단과 관련하여 시사점을 얻고자 한다.

Ⅱ. 거버넌스의 개념과 문화적 거버넌스의 특성

1. 거버넌스의 개념

한국 사회에서 거버넌스 개념이 현실적으로 가능해지기 시작하는 것은 이른바 87년 체제 이후부터이다. 그전까지 오랜 시간 우리는 민주적 정통성이 취약한 권위주의적 정부 체제 아래에 있었기 때문에 거버넌스의 기초와 전제가 마련되어 있지 못했다고 할 수 있다. 요컨대 민과 관 모두 상대와 합리적이고 소통적인 관계를 형성할 수 없었으므로 정부와 민은 통치와 복종, 혹은 지배와 저항의 패러다임 속에 있었다. 그런 관행이 오랜 시간 누적되어 오면서 우리 사회의 관료 문화를 형성하고 민의 행동 방식을 규정해 온 것이라고 할 수 있다. 그렇지만 ‘87년 체제’ 이후에는 ‘체제’라는 말이 지칭하듯이 이런 관행이 뒤바뀔 수밖에 없는 국면이 도래하고 시민사회가 성장하기 시작한다. 시민사회의 성장에 따라 새로운 민과 관의 협력 방식인 거버넌스가 본격적으로 검토되는데, 아직 거버넌스의 개념은 학문적 차원에서나 정책적 차원에서 완전히 합의된 개념은 아니라고 한다. 즉 누구나 받아들일 수 있는 거버넌스의 개념이 정착된 것은 아닌 것이다.

그러나 일반적으로 거버넌스 개념은 광의와 협의 영역에서 정리될 수 있는데 김석준에 따르면 광의의 거버넌스는 공적, 사적 조직이 공통의 사안을 관리하는 양식의 총체를 의미한다고 한다. 즉, 집단적 행위를 지도, 규율하는 과정과 제도를 통칭한다. 이에 반해 협의의 거버넌스는 권위에 근거한 구속의 체계로서 다른 행위자의 순응을 얻어내는 권위적 관계를 의미한다.

김석준 외, □뉴 거버넌스 연구□, 대영문화사, 2000.

그러나 최근에 사용되는 거버넌스 개념은 이런 학문적 개념보다는 일종의 협치(協治) 또는 공치(共治)라는 의미로 사용되는 경우가 많다. 즉 기존의 권위적 통치에 기반하거나 시장 기능에 의존한 사회 관리 체제를 넘어서서 탈집중적, 분산적, 수평적, 협력적 정책 관리양식으로 거버넌스를 폭넓게 사용하고 있는 것이다. 정리하자면 거버넌스란 정책을 집행하고 관리하는 데에 있어 수평적이고 협력적으로 협치하는 방식을 가리킨다고 할 수 있다. 동시에 권위주의적 정부 시절과 달리 분산적이고 탈집중적인 정책관리를 핵심 개념으로 삼고 있다고 정리할 수 있다.

김호기, ｢사회갈등과 거버넌스｣, □현대사회와 문화□ 25권, 1집 1호. 2007.

2. 문화적 거버넌스의 특성

거버넌스는 특정 영역에 국한되지 않고 정부와 기업, 공공과 시장 영역 전반에 걸쳐 정책이나 사업을 집행하고 관리하는 방식이므로 환경, 노동, 경제, 복지, 여성, 교육, 도시계획 등 사회 전 분야에 해당되는 용어이기도 하다. 그러므로 문화 영역에서 역시 거버넌스는 충분히 적용될 수 있다. 그렇지만 문화 영역에서 거버넌스를 고려할 때 몇 가지 특징적인 문제를 감안해야 한다.

공공의 입장에서 정부 기구가 문화적 거버넌스를 고민할 때 협력적 대상을 크게 분류한다면 예술가와 예술가 단체, 그리고 문화 영역의 전문가와 활동가 그룹, 마지막으로 일반 지역 주민이나 단체라고 할 수 있다. 이런 세 그룹은 저마다의 특성을 갖고 있으므로 문화적 거버넌스를 지향할 때 그 특수성을 감안하지 않을 수 없다. 그것은 대상의 성격에서 특수성이 나올 수도 있고 문화라는 범주 자체가 갖는 문제에서 연유된 것일 수도 있다.

먼저 예술가와 예술가 단체부터 살펴보기로 한다. 예술가와 예술가 단체는 장르에 따라 다르기는 하지만 저마다 독립적이고 자기 정체성이 명확하다는 특성이 있다. 일반적으로 예술가들은 자기 예술 창작에 전념하려 하고 나름의 예술적 지향과 세계가 뚜렷한 경우가 많아 거버넌스에 참여하는 것이 쉽지 않다. 특히 자기 나름의 창작에 전념하는 예술가는 스스로의 예술적 자율성과 독립성을 중요시하므로 이런 특성을 감안해야 한다. 예술가들이 모여 있는 조직 역시 마찬가지이다. 그런 예술적 특수성과 자율성을 무시하고서는 거버넌스 자체가 성립되기 어렵다. 그리고 예술의 그런 특성은 충분히 존중되어야 한다. 정책 실현을 이루려는 성급한 목적의식으로 예술적 자율성이나 독립성을 훼손하거나 상처주어서는 거버넌스는 실패로 돌아가기 마련이다. 따라서 예술가와 함께 하는 거버넌스는 그런 예술적 특수성 위에서 추진되어야 가능하다고 할 수 있다. 다른 영역과 다르게 문화 영역의 거버넌스는 그런 점에서 특수하다고 할 수 있다.

이에 비해 전문가나 활동가들과의 거버넌스는 비교적 수월하다. 문화 영역에서 활동하는 전문가들이나 활동가들은 공적 활동과 정책 흐름에 밝다. 그렇게 된 이유는 한국 사회에서 문화 분야가 공공 분야에서 상대적으로 활성화되어 있기 때문이다. 시장 영역에서 문화는 폐쇄적이고 특정 분야의 기능적 전문인이 활동하는 경우가 많다. 게다가 한국사회는 문화 시장 영역이 대중문화산업을 제외하고는 활성화되어 있지 못하다. 그에 비해 공공영역의 문화 사업은 상대적으로 활발하다. 공공 영역의 문화 사업을 수행하는 전문가나 활동가들은 그런 까닭에 정부의 예산 집행 구조, 정책 결정 과정, 관련 법규 등에 대한 이해의 폭이 넓은 편이다. 문화 분야의 거버넌스 구축을 위해 전문가나 활동가의 중요성은 이런 데에서 비롯된다. 이들은 예술가의 특수성을 충분히 인지하면서 정부 기구와의 공동 사업에도 경험을 축적하고 있으므로 거버넌스 형성에서 중요한 매개자 역할을 할 수 있다.

마지막으로 일반 주민 혹은 시민들이다. 문화 영역에서 일을 할 때 거버넌스 대상으로서 주민들은 다른 경우에 비해 이해관계자로서의 모습이 상대적으로 약하다. 단적인 예를 들자면 도시 계획에서 거버넌스 대상으로서 주민 집단은 이해관계자로서 개입할 때가 많다. 관과 민 사이뿐만 아니라 주민들 내부에서도 갈등이 심심치 않게 표출되고 그 양상도 극단적일 때가 없지 않다. 그러나 문화 영역에서, 그리고 도시 계획적 성격과 결부되지 않는 경우라면, 거버넌스의 협력적 대상자로 시민은 오히려 문화에 대한 무관심이 문제가 된다. 문화에 대한 사회적 공통 인식이 아직 축적되어 있지 못하고 그런 공적 경험이 많지 않기 때문에 그럴 것이라고 추측해볼 수 있다. 따라서 이런 경우에는 주민들을 교육시키고 거버넌스의 한 축으로 적극적으로 참여를 독려하는 일이 필요하다. 물론 문화와 도시 개발, 문화 시설의 건립, 문화재 발굴과 지정 등 주민 재산권과 관련된 문제에서는 그렇지 않을 것이므로 일률적으로 단정내릴 수 있는 것은 아니지만 이런 문제가 아닐 경우는 상대적으로 주민들의 적극적이고 자발적인 참여를 어떻게 유도할 것인가를 고민해야 하는 때도 많은 것이다.

결국 문화 분야의 거버넌스 형성 과정에서 예술가, 전문가, 시민 등은 저마다 처해있는 위치와 경험, 성격이 모두 다르다는 점에 대한 인식이 선행되고 각 그룹에 대한 특수성을 인정할 때 문화적 거버넌스가 성공적으로 형성될 수 있다.

Ⅲ. 거버넌스의 유형

앞에서 거버넌스가 탈집중적 분산적인 협치 방식, 수평적이고 협력적인 정책 관리의 형성이라고 정리한 바 있듯이 거버넌스의 유형은 매우 다양하다고 할 수 있다. 거버넌스는 반드시 민과 관의 관계에서만 형성되는 것은 아니다. 지방자치시대를 맞아 다양한 형태의 거버넌스의 유형이 있을 수 있다. 공공 문화정책 면에 한정하여 거버넌스가 어떤 유형으로 전개될 수 있는 것인지를 검토해 보기로 한다. 거버넌스는 그것을 형성하는 주체의 측면과 거버넌스의 대상, 거버넌스의 정책적 결과물에 따라서도 다양한 형태가 있다.

1. 거버넌스 형성 주체에 따른 유형

거버넌스는 민과 관 사이에만 존재하는 것은 아니다. 어떤 문제에 대해 일방적인 의사 결정권을 갖기보다 함께 협력한다는 관점에서 보면 중앙부처 사이에서도 거버넌스는 존재할 수 있고, 중앙정부와 지방 정부 사이에서도 형성될 수 있다. 중앙정부 사이에서 협력적 관계는 부처 이기주의 때문에 쉬운 일은 아니나 그런 사례로는 문화부와 교육부가 상호 협력하여 전개한 문화예술교육지원 사업을 거론할 수 있다. 그것의 성패는 별도로 검토되어야 하겠지만 중앙부처 사이에서도 정책의 실현을 위해 수평적인 협력적 관계에서 일을 추진하는 경우도 거버넌스의 한 형태로 볼 수 있다.

아울러 중앙정부와 지방정부 사이에서도 거버넌스가 형성될 수 있다. 중앙정부는 지시를 내리고 지방정부는 지시에 순응하는 경우도 많지만 동일한 정책적 목표를 놓고 중앙정부와 지방정부가 공동 운명체로 협력적 관계를 통해 사업을 원활하게 추진하는 경우도 찾아볼 수 있다. 예컨대 광주아시아문화중심도시 추진 사업의 경우 중앙정부가 일방 통행식으로 추진해서는 성공할 수 없었다. 아시아문화중심도시가 중앙정부와 광역지방정부, 기초지방정부가 공동으로 협력적 관계를 형성할 때 사업의 추진력이 높아지게 되었다는 선행 연구 사례도 있다.

박광무, 이언용, ｢문화도시조성 관련 갈등해소 과정의 네트워크 거버넌스 작동 사례 연구｣, 한국정책학회 하계학술발표논문집, 2008년.

중앙정부와 지방정부만이 아니라 지방정부 간, 광역과 기초지방자치 단체 사이에서도 거버넌스는 정책의 효율적 실현을 위해 필요하다. 그러나 이런 거버넌스가 재정의 공동 지원 형식만을 지칭하는 것은 아니다. 요컨대 어떤 사업비를 충당하기 위해 매칭펀드 방식의 국비, 광역비, 시군비를 공동으로 편성하는 것도 넓게 보면 거버넌스라고 할 수 있겠지만 엄밀한 의미에서 공동의 정책 논의와 정책 실현을 위한 협력적 관계가 형성되지 않은 상태에서 재정 수립을 위한 형식적 관계는 거버넌스로 보기 어렵다. 오히려 그보다는 인접한 광역자치단체 간, 기초 자치단체 간에 정책을 공동으로 논의하고 협력하는 틀이 거버넌스의 좋은 사례라 할 것이다. 수도권 광역경제발전위원회(이는 수도권에만 있는 것은 아니고 광역 경제권에 따라 몇 개의 광역자치단체 사이의 협력 관계가 위원회 형식으로 구성되어 있다), 인천광역시 부평구와 부천시가 공동발전 협약을 맺고 두 도시가 보유한 시설과 인적 자원을 상호 교류하여 공동의 이익을 실현하기 위해 노력하기로 한 것이 그런 예에 든다.

<한겨레>, 2011. 5. 31. 기사 참조.

그렇지만 거버넌스의 일반적인 형태는 민과 관 사이에서 이루어지는 것이 보통이다. 그런데 여기에서 유의해야 할 것은 문화 분야에서 민간이 참여하는 많은 사업들이 거버넌스인 것은 아니다. 재정 지원에 의해 혹은 위탁 계약을 맺고 정부의 사업을 민이 수행하는 경우가 대표적인 사례인데 이를 모두 거버넌스로 볼 수 있는 것은 아니다. 그런 사업 중에서 오히려 최근 사회적으로 논란거리인 ‘갑을관계’로 이해될 사업들도 없지 않다. 뒤에서 살펴볼 것이지만 수평적인 협력적 관계 속에서 정책이 결정되고 실현되는 방식이 거버넌스의 바람직한 사례라고 할 수 있다. 그런 대표적인 사례가 환경 분야에서 이루어지는 ‘의제21’이라 할 수 있다. 포럼이나 위원회 방식으로 정책을 민과 관이 함께 논의하는 것도 그런 거버넌스의 한 형태라고 할 수 있다.

그런데 문화 분야에서는 민과 관 사이의 안정적인 거버넌스 기구가 활성화되어있다는 특징이 있다. 계기성의 거버넌스가 아니라 지속적이고 안정적으로 정책을 관리하고 실현해 나가는 틀로서 제 3섹터의 한 영역인 한국문화예술위원회나 문화예술교육진흥원 등과 같은 기구가 그런 대표적 예에 속한다. 지방 정부가 출연하여 설립한 지역 문화재단 역시 마찬가지 예라고 할 수 있다. 이들 기구는 정부와 시민, 정부와 예술가 사이에서 매개자 역할을 하면서 정책을 공동으로 논의하여 수립하고 그런 정책을 실현, 관리하는 조직이라고 할 수 있다. 이런 안정적인 거버넌스 기구가 경상운영비를 감내하면서도 장기적으로는 오히려 재정을 효율적으로 집행하고 정책 효과를 높이는 데에 기여할 수 있다.

2. 거버넌스 대상에 따른 유형

어떤 대상을 놓고 거버넌스가 이루어지는가에 따라서도 유형을 구분할 수 있다. 특히 문화 영역에서는 구체적 대상이 무엇인가에 따라 거버넌스의 형태가 달라질 수 있다. 먼저 시설과 공간을 놓고 정책을 추진할 때 거버넌스가 형성되는 방식이 있을 수 있다. 특정 시설을 민과 관이 공동으로 관리 운영하는 방식이나 도시의 특정 구역을 놓고서도 마찬가지이다. 문화 시설을 운영하기 위해 최근에는 관이 직접 개입하기보다 적정한 단체나 기관을 선정하여 운영하는 사례가 늘어나고 있다. 가장 흔한 방식이 민간위탁인데 이런 민간위탁도 과거에는 관의 일방적 주도에 의해 이루어졌다면 최근에는 전문성 있는 기관과 단체가 늘어나면서 ‘관의 일방적 지시와 수탁기관의 순응’이라는 방식에 변화가 오고 있다. 지방자치단체의 경우 최근에 개관하는 문화 시설은 상당부분 문화재단, 혹은 시설관리공단이 수탁운영자로 지정되면서 독립성이 높아지고 있다. 물론 여기에도 문제가 없는 것은 아니나 과거에 비해 상대적으로 전문성과 독립성이 높아지고 있다는 점은 부인하기 어렵다. 이런 시설에는 운영위원회를 두어 민과 관이 공동으로 참여하여 의사를 결정하는 제도적 장치를 두고 있어서 운영 자체의 거버넌스 형성을 지향하기도 한다.

특정 지역이나 도시의 구역을 놓고서 거버넌스가 형성되는 형태로는 문화 지구 지정이나 재래시장 활성화 사업이 대표적 사례이다. 문화지구 지정은 공청회와 토론회를 통해 민의 의견을 수렴하도록 되어있으며 지구 지정과 관리 계획 수립을 위해 전문가와 지역 주민들이 참여하는 경우가 일반적이다. 지구 지정이나 재래시장 활성화 사업에 상인회나 주민 자치 조직이 개입하여 갈등이 일어나기도 하지만 문화 영역은 비교적 관의 지원을 얻고 지역이 활성화된다는 측면이 강해 다른 도시계획의 지구 지정에 비해 심각한 편은 아니다. 그렇지만 이런 과정에서 관과 민이 수평적이고 협력적 관계가 형성되려면 오랜 시간 토론과 설득의 과정이 필요한 것도 사실이다.

이에 비해 시설이나 지역을 대상으로 하는 정책이 아니라 문화 향유와 창조가 중심이 되는 문화 사업의 유형은 또 다르다. 그런데 문화 영역에서 이런 향유 및 창조 사업을 수행하기 위해 민과 관이 협력하고 민과 민, 예술가와 민이 협력하는 거버넌스는 문화 복지의 확산과 함께 앞으로 더욱 본격화될 가능성이 높다. 각종 예술 참여 활동이나 문화예술 교육 사업이 이런 영역에 속한다. 아울러 최근 마을 만들기 사업이나 공공 예술 프로젝트는 이 같은 거버넌스가 더욱 중요하다. 거버넌스가 바탕이 되지 않는다면 사업의 성과가 나오기 어렵고 지속적으로 추진될 수도 없다. 이런 영역은 여전히 초기 단계라 할 수 있어서 사업에 참여하는 예술가나 주민, 사업을 기획하는 공공 부문 역시 시행착오를 겪거나 참여에 소극적이다. 그렇지만 이런 형태의 사업이 지속적으로 추진되고 경험이 축적된다면 문화 영역의 거버넌스의 가장 바람직한 사례가 도출될 수 있다. 그리고 이런 경험의 축적은 문화 지구, 문화 도시와 문화 마을이 바람직하게 자리 잡는 데에 필수불가결한 요소가 될 수 있다고 본다. 이때에도 경계해야 할 것은 관이나 공공의 과도한 개입과 성급한 정책 의지이다. 성과에 집착하기보다는 오히려 거버넌스를 잘 만들어내는 것이 사업의 성공을 향한 지름길이기도 하다. 그런 점에서 거버넌스가 잘 정착되는 모델을 만들어내고 그것이 공유되도록 하는 것이 정작 관과 공공이 해야 할 역할이다.

3. 거버넌스의 결과물에 따른 제도적 유형

거버넌스를 통해 구체적으로 나타나는 현실에서의 결과는 사업의 성과이거나 관계자들의 네트워크일 것이다. 개별적 성과와 네트워크는 저마다 사업의 성격이나 정책의 내용에 따라 모두 다를 수 있다. 그런데 그런 개별적인 것들은 논의의 대상이 아니니 제외하고 결과물로 만들어지는 제도적, 정책적 성과물들은 어떤 것이 있는지 살펴보기로 한다.

첫 번째로 거버넌스의 결과로 만들어질 수 있는 것은 법규와 제도라고 할 수 있다. 민과 관, 관과 관의 협력 결과 기대할 수 있는 것은 각종 법규나 조례 등의 개정이나 제정이다. 법규의 개편을 통해 현실의 문제가 개선되고 예산의 문제도 법적 근거를 얻을 수 있으므로 거버넌스의 구체적 결과물로 법규와 조례 등의 개정과 제정을 들 수 있다. 현실의 문제를 개선하기 위해 관련된 법규를 민과 관이 조사하고 문제점을 점검해서 개선방향을 함께 도출하여 그 결과가 실제 법규 개정에 반영된다면 거버넌스는 의미 있는 성과를 거둔 것이라고 할 것이다.

두 번 째로는 예산의 문제이다. 최근에는 지방자치단체에 따라 주민 참여예산제도를 운영하는 사례가 늘고 있다. 주민들이 지방정부의 예산 구조를 이해하고 주민들의 민원이나 창의적인 아이디어를 반영할 수 있는 이런 제도는 거버넌스의 대표적 사례라고 할 수 있다. 중앙정부의 경우 예산 규모가 워낙 크고 방대하므로 이를 전면적으로 실시하는 것은 어려워도 지방정부에서는 규모에 따라 주민참여 예산 제도를 활용할 수 있다. 거버넌스를 통해 예산 구조가 바뀌고 개선된다는 점에서 이 역시 정책의 구체적 결과물이라 할 수 있다. 예산정책토론회를 매년 안정적으로 개최하여 주민이나 전문가들의 의견을 차년도 예산 수립에 반영하거나 다양한 방식의 아이디어를 동원하여 주민이 직접 예산을 편성하는 데에 참여할 수 있도록 유도하는 것은 충분히 가능한 일이다. 물론 지방 의회의 협력과 참여가 여기에는 반드시 뒤따라야 한다.

세 번째는 거버넌스 기구 또는 기관의 구성이다. 민과 관, 민과 민의 거버넌스 결과로 안정적인 거버넌스 기구나 기관 자체가 만들어지는 것은 법규의 개선이나 예산의 확보 못지않게 중요한 일이다. 거버넌스가 수평적, 협력적으로 정책을 관리하는 시스템이라면 그 시스템에 걸맞는 조직이 있어야 가능한 것이기 때문이다. 거버넌스가 형성되는 것은 이런 안정적인 시스템의 구축이 이루어질 때 가능한 일이다. 그 형태는 위원회나 재단 같은 경우일 텐데 상설적인 기관일 수도 있으며 안정적인 회의체일 수도 있다. 그 명칭은 다양하더라도 핵심은 민과 관이 수평적 협력 관계로 정책 의제를 제출하고 활발하게 토론하여 함께 결정하는 구조를 만들어내는 일이다.

그런데 지금까지 살펴본 법규의 개선, 예산의 반영, 거버넌스의 구조 등이 만들어지는 것은 결국 거버넌스 형성의 제도적 결과이긴 하나 이들 각각 역시 따로 떨어진 별개의 존재는 아니다. 법규와 예산, 거버넌스 기구가 형성되는 것은 동시 다발적으로 일어나거나 하나의 정책적인 선을 따라 순차적으로 추진되기도 하는 것이 다반사이다. 즉 개별 개별이 별개로 존재하는 것이 아니라 거버넌스 행위의 결과로 이들이 서로 연관되어 있다고 보는 편이 사실에 가까울 것이다.

Ⅳ. 거버넌스의 사례

1. 인천문화재단의 사례

인천문화재단이 설립된 것은 2004년 12월이다. 그렇지만 인천에서 재단 설립이 논의되기 시작한 것은 1999년이다. 논의가 시작된 지 5년 만에 재단 설립이 현실화되었다는 점은 여러모로 시사적이다. 오랜 시간을 재단 설립에 대한 토론과 준비로 보낸 것인데 준비 과정에서 민과 관의 협력적이고도 수평적인 거버넌스가 형성될 수 있었다. 그 이유는 재단 설립에 대한 요구가 민으로부터 제안되었고 이를 정책 결정권자들이 적극 수용했기 때문이다.

설립을 둘러싼 초기의 쟁점은 금리의 변동에 따른 기금 이자율의 하락, 기금의 안정적 확충 등에 대한 대안 마련이 핵심이었다. 그 과정에서 인천문화재단은 지역의 시민사회와 문화예술계가 설립을 강력히 요구했기 때문에 출범할 수 있었다. 물론 인천광역시의 설립의지가 있었기에 가능한 일이기도 했다. 그 과정에서 여러 차례의 공청회와 토론회가 있었다. 일부는 인천시가 주최하였고 일부는 인천 예총과 민예총이 공동으로 토론회를 주최하기도 했다.

그런 점에서 단체장의 의지가 주도적으로 작용하여 재단이 설립된 다른 여러 지역 재단과 인천문화재단은 그 성격이 조금 다르다. 인천광역시가 기금과 운영비 대부분을 출연하고 지원하는 기관이면서도 상대적으로 다른 재단에 비해 자율성이 높은 것은 그런 이유가 크다. 인천광역시는 문화재단을 설립하기 위해 설립추진위원회를 지역 예술계, 시민 단체, 학계, 전문가, 인천시 관계자, 인천광역시 의회가 참여하는 구조로 만들었고 재단의 조례부터 정관까지 추진위원회의 합의에 의해 만들었다. 발기인 모집이나 초기 대표이사 선임까지 모두 이 추진위원회에서 주요한 의사를 결정하였고 이를 실행하기 위한 조직으로 추진준비단이 만들어졌다. 준비단은 실무를 맡은 공무원들로 구성되었다.

그렇다 보니 인천문화재단에는 인천광역시로부터 파견된 공무원이 설립 이래 한명도 없었고 그럴 권한을 시가 갖고 있지도 못하다. 권한이 분산되어 있는 것이다. 대표이사 역시 이사장인 시장이 일방적으로 임명하기 어려운 구조이다. 대표이사추천위원회의 복수 추천에 의해 시장이 임명하도록 규정되어 있기 때문이다. 그만큼 인천문화재단은 지역의 시민 사회와 문화예술계의 목소리에 귀 기울일 수밖에 없는 구조이고 지역 시민 사회와 문화예술계도 인천문화재단의 운영에 대해 상당한 관심을 갖고 있다. 재단 설립 과정에 관여했던 만큼 재단 운영에 대해서도 관심을 갖지 않을 수 없는 것이다. 그러므로 인천문화재단은 태생적으로 인천광역시와 지역 시민사회, 문화예술계 사이에서 여러 문제와 현안을 절충하고 조정하면서 성장해왔다고 해도 과언이 아니다. 인천광역시가 출연한 기관이면서도 인천광역시의 지시에 일방적으로 따르지 않고, 그렇다고 해서 지역 시민 사회나 문화예술계의 의견에 편중되지도 않는다.

인천문화재단을 이해하려면 이런 역사적 성격을 이해해야 한다. 인천문화재단이 도서관의 운영을 인천광역시로부터 위탁 받았을 때도, 펜타포트 락 페스티발을 운영할 때도 지역 시민사회와 문화예술계의 질타를 많이 받았다. 지금은 더 이상 도서관을 운영하지 않으며 락 페스티발에 관여하지도 않는다. 재단 이사회의 결정에 의해 그런 토론과 절충이 이루어졌다. 재단 이사회의 목소리가 재단 운영 실무진이나 인천광역시를 향해서 거침이 없이 흘러나오므로 때로는 논쟁적으로 보이지만 그런 이사회 덕분에 인천광역시와 인천문화재단은 문화 영역의 거버넌스를 충실하게 실현해가고 있다.

이런 거버넌스의 경험을 기반으로 재단은 그동안 문화와 관련된 사업 중 일부를 인큐베이팅하는 역할을 맡아왔다. 도서관 운영이나 인천영상위원회 운영이 그런 사례이다. 현재는 (사)인천광역시도서관협회, (사)인천영상위원회로 독립되어 나갔는데 이들은 모두 인천문화재단이 몇 년간 인큐베이팅하여 독립시킨 기관들이다. 지금도 재단은 유사한 기관의 인큐베이팅 기구를 운영 중인데 올해 안에 별도의 법인으로 독립할 계획을 갖고 있다. 이런 흐름은 인천문화재단이 거버넌스를 통해 새로운 기구를 만들어가는 데에 지역 사회의 신뢰를 얻은 것이라 할 수 있다. 물론 인천문화재단의 운영에 문제가 없지 않고 지역 사회로부터 비판을 받는 면도 많지만 그런 비판의 목소리조차 거버넌스의 한 형태로 받아들이고 있다.

이런 비판의 목소리에 귀를 기울이기 위해 인천문화재단은 지역 시민사회 및 문화예술계와의 적극적 소통의 구조를 만들었다. 재단 이사회 이외에 재단의 현안 문제를 격의 없이 토론하고 인천의 문화정책을 토론하는 포럼을 조직하고 있는 것이다. 지역의 문화 정책 현안을 토론하는 ‘목요포럼’과 재단의 문제를 지역 문화활동가와 격의없이 토론하는 ‘해안포럼’이 그것이다. 즉 인천문화재단은 최고 의사 결정기구로서 재단 이사회와 함께 지역 문화정책을 토론하는 기구로서 목요포럼(목요일에 개최한다는 뜻에서 목요 포럼)을, 재단 자체의 문제를 지역 예술계와 논의하는 해안포럼(인천문화재단이 소재를 둔 곳이 해안동이어서 해안포럼)을 운영함으로써 거버넌스 기구를 안정적으로 이끌어가려고 노력 중이다.

2. 아트플랫폼

인천아트플랫폼은 인천시 중구 해안동 일대의 구도심 두 블록을 인천시가 매입하여 복합적인 문화 시설로 다시 조성한 곳이다. 이곳은 1883년 개항기에 건립된 건축물들과 1930~40년대에 지어진 창고 건물들이 비교적 잘 보존된 구역으로 당시의 근대건축기술 및 역사적 기록을 지니고 있어 건축 조형적 가치를 인정받고 있는 곳이기도 하다. 인천시는 시민들의 제안과 전문가들의 자문을 거쳐 이곳에 있던 건물 일부는 철거하고 舊일본우선주식회사(등록문화재 제248호)를 비롯한 근대 개항기 건물 및 1930~40년대에 건설된 건축물들은 보존, 리모델링하여 13개의 건물을 중심으로 창작스튜디오, 공방, 자료관, 교육관, 전시장, 공연장 등으로 구성하였다. 개항장이라는 도시의 역사성과 장소성을 최대한 살려 문화적으로 재활용하자는 시민들의 뜻과 인천시의 의지가 합쳐져 탄생한 곳이 바로 인천아트플랫폼이다.

<그림1> 아트플랫폼이 조성되기 전의 원도심

그런 점에서 인천아트플랫폼은 과거의 역사를 보존하되 현재적으로 재해석하여 도시 공간을 재창안 해낸 모범적인 사례라고 할 것이다. 공간의 의미와 장소의 의미를 모두 살려낸 곳이 인천아트플랫폼이다. 이곳을 문화적으로 재활용하자는 제안이 처음 공식적으로 발의된 것은 2000년이고 2009년 9월 정식 개관하기까지 거의 10년이라는 기간 동안 인천시와 전문가, 시민들의 노력이 함께 하여 결실을 맺은 것이다. 애초에는 문화 시민단체에서 공간 활용에 대해 인천시에 제안하고 그 제안을 인천시가 마련한 예산정책토론회를 거치면서 공론화되어 아트플랫폼 조성이 결정되었다. 결정된 이후에도 상당한 진통을 겪으며 조성공사가 이루어져 실로 오랜 시간 끝에 개관되기에 이르렀다. 그런 점에서 인천아트플랫폼은 원도심의 문화적 재생의 모범 사례에 속하지만 다른 한편으로는 거버넌스의 소중한 결과물이기도 하다.

<그림2> 아트플랫폼 리모델링 계획도면

인천아트 플랫폼이 민과 관의 협력 속에 성공할 수 있었던 것은 M.A.(Master Architect) 제도를 도입했었기 때문이다. 미술문화공간에 대한 기본계획을 수립하는 시점부터 실시설계, 나아가 실제공사가 이루어지는 과정까지 M.A.는 이 사업의 취지와 기본계획의 내용이 제대로 실현될 수 있도록 협의, 조정하는 기능을 담당함으로써 사업 전반에 관여하게 된다. 그런 점에서 이 제도는 거버넌스의 매우 중요한 사례라고 할 수 있다.

이 사업에는 총 5인의 M.A.가 위촉되었는데 건축 설계와 도시계획 전문가, 건축물의 구조와 관련된 전문가, 미술 평론가 등이 그들이다. 수석 M.A.는 건축설계사인 황순우 바인건축 대표가 맡았다. 이곳이 어차피 미술문화공간으로서 기능을 하고 구도심 활성화라는 도시 계획적 측면, 건축물의 리모델링 등의 문제와 맞물려 있기 때문에 관련된 전문가들이 위촉되었던 것이다. 인천아트플랫폼은 이들 5명의 전문가들에 의해 조율되고 협의되면서 실제 사업까지 관리되도록 계획된 것이다. 문화시설이 갖고 있는 고질적인 문제, 즉 ‘건축 따로 운영 따로’라는 문제가 이 M.A. 제도를 도입하면서 원천적으로 해결되었다. 미술평론가에 의해 프로그램이 제안되면 그것을 반영할 수 있는 시설 계획이 건축설계사와 구조 전문가에 의해 이루어지고, 아울러 도시계획적인 측면이 고려되면서 프로그램이 일부 조정되는 등의 과정을 거치면서 계획 설계가 진행되었다. 아울러 수석MA에게 조정권한이 부여되면서 공무원들과 주민, 건축 시공업자, 시민단체와 전문가 등과 지속적으로 의견이 조율되면서 애초 계획대로 사업이 실현될 수 있었다. 거버넌스의 기능을 MA에 부여했던 것이 정책 성공의 주요 원인이었다.

<그림3> 그림 인천아트플랫폼 완공 후 전경

다른 한편 개관 이후에도 인천아트플랫폼은 인천문화재단에 운영이 위탁되면서 다시 한 번 거버넌스의 중요성을 보여주게 된다. 인천문화재단은 이곳의 공간적 특성과 장소적 장점을 살려 다양한 장르의 예술 창작 지원 및 프로그램 운영 지원, 국제 예술가 프로모션 및 신진 예술가 발굴, 국내외 예술가 및 관련 기관 간의 네트워크 형성 및 예술 교류 촉진, 시민 참여형 기획 프로그램 및 교육프로그램 운영을 통한 대안적인 문화 공간 구축, 문화와 예술창작활동을 통한 구도심 활성화 등을 운영 방향으로 설정하였다. 그러나 운영을 독단적으로 하기보다 운영위원회를 구성하여 예술가, 인천시, 인천시의회, 인천문화재단, 전문가 등이 참여하도록 하였고 중요한 문제를 운영위원회 결정으로 추인 받아 집행하였다. 아울러 조금 굵직한 기획전시 역시 책임 큐레이터가 임명되어도 이를 총괄할 수 있는 자문위원회와 운영위원회 구조를 반드시 결합시키는 관행을 고수하였다. 즉 아트플랫폼 운영 전반에 대해서는 운영위원회가 관장과 함께 책임을 공유하면서 대형 행사 역시 별도의 운영위원회를 구성, 운영하였던 것이다.

Ⅴ. 문화적 거버넌스의 조건

지금까지의 논의를 토대로 결론 삼아 문화적 거버넌스의 조건에는 무엇이 있을 수 있는지 정리해 보기로 하자. 물론 여기에서 거론하는 조건이 반드시 문화 분야에만 국한되는 것이라고 제한할 필요는 없지만 문화 분야를 염두에 두고 거론되는 것이라는 점을 밝혀두기로 한다.

우선 거버넌스가 진정한 의미에서 실현되기 위해서는 권한과 책임이 적정하게 분산되고 공유되어야 한다. 권한이 한 곳으로만 집중되어 있다면 제대로 된 거버넌스를 실현하기 어렵다. 마찬가지로 책임 역시 공유되어야 한다. 함께 책임을 지는 자세가 되어야 거버넌스의 신뢰성이 높아진다. 그렇지만 권한과 책임은 항상 상호 보완적이다. 권한을 가져야 책임이 생기고 책임을 지는 자세라야 권한이 부여될 수 있다. 거버넌스가 자리 잡히기 위해서는 권한과 책임이 공유되는 구조를 만들어 가야 한다. 그것이 처음부터 만들어질 수 있다면 바람직스럽겠지만 함께 거버넌스가 진전되면서 만들어질 수도 있다. 그렇게 해서 점차 권한과 책임이 공유될 수 있는 시스템이 정착된다면 거버넌스는 성공할 가능성이 높다.

두 번째로 실무 역량이 있어야 한다. 정책을 논의하고 입안하며 공동으로 관리해 가려면 그것을 충분히 감당할 수 있는 실무적 역량과 자세가 뒷받침되어야 한다. 관이건 민이건 그런 역량과 자기 콘텐츠를 갖고 있지 못하다면 신뢰가 형성되기 어렵다. 실무 역량이나 자세를 무엇이라고 일률적으로 규정하기는 어렵다. 그렇지만 어떤 문제를 파악해서 그것을 풀어갈 수 있는 로드맵을 작성할 수 있는 능력과 타인과 공동으로 토론하고 조정할 수 있는 개방적인 자세가 그 기본적 항목이다. 거버넌스의 구조 아래에서 여기에 참여하는 민과 관 모두에게 이런 자세와 역량은 공통적으로 요구된다. 거버넌스는 어차피 자기 생각을 일방적으로 관철시키는 구조가 아니다. 그것은 설득과 존중의 구조이고 그 바탕에는 신뢰가 깔려있어야 하므로 그런 신뢰가 형성되기 위해서도 상대방의 능력과 자세를 인정할 수 있는 토대가 있어야 하는 것이다. 그런 토대가 바로 실무적 역량과 개방적인 협력의 자세라고 할 수 있다.

세 번째로 민과 관의 인식의 전환이다. 여전히 민은 관에게, 관은 민에게 일정한 편견과 선입관을 갖고 있는 것은 부인할 수 없다. 한국 사회의 오랜 관행이 그런 인식을 만들어 놓았다. ‘자기의 주장만을 일방적으로 고집하고 집단 이기주의에 빠져있는 민’이나 ‘책임 회피와 보신주의로 일관하는 관’이라는 이미지가 민과 관이 서로에게 갖고 있는 극단적 편견의 예이다. 거버넌스는 이런 편견과 선입관이 사라질 때에 가능하다. 따라서 그 같은 선입관과 편견을 바꾸기 위한 인식 전환의 노력이 필요한 것인데, 그렇다고 그것이 어느 날 갑자기 없어지는 것은 아니다. 그런 점에서 문화 영역에서 전문가, 활동가의 매개적 역할은 상대적으로 더욱 중요하다. 민과 관 사이에서 전문가와 활동가들이 상호 신뢰를 구축할 수 있는 역할을 함으로써 점차 거버넌스가 원만하게 형성되는 데에 기여할 수 있는 것이다. 그러므로 때로는 전문가와 활동가들에게 민과 관 사이의 인식 전환을 위한 매개자로서의 역할도 부여되는 경우가 많다.

마지막으로 거버넌스 전범의 창출과 공유이다. 성공적인 거버넌스를 통해 정책이 모범적으로 실현된 사례가 많이 축적되고 그것이 널리 공유됨으로써 거버넌스가 문화 정책의 중요한 정책 실현 수단이라는 것이 인지되어야 한다. 그런 좋은 사례가 공유됨으로써 거버넌스에 대한 기대가 높아지고 거버넌스에 참여하는 민과 관의 행동 양태도 달라질 수 있는 것이다. 이를 위해서는 당분간 정부나 전문가들의 의식적 노력이 필요하다. 주민들이나 에술가들과 공동 사업을 할 때에도 이런 성공 사례가 사전 교육에서, 혹은 워크숍을 통해 충분히 교육됨으로써 어떻게 어떤 과정을 거쳐 정책이나 사업이 진행되는가를 알도록 하여 불필요한 갈등을 예방할 수 있는 효과를 거둘 수 있다.

결론적으로 서론에서 제기한 문제제기로 돌아가 보자. 우리는 어떻게 문화도시를 만들어 갈 수 있겠는가? 재정이나 제도, 리더십, 훌륭한 인력? 이 모두일 수도 있고 이 모두가 아닐 수도 있다. 문제는 이런 요소들이 거버넌스라는 구조와 시스템에 잘 융합될 때 우리가 지향하는 문화도시가 바람직스럽게 구현될 수 있을 것이라고 기대한다. 문화도시는 최종 목적일 수도 있지만 만들어가는 과정 자체가 문화적일 때 지속 가능한 문화도시가 될 수 있다. 그 과정이 바로 거버넌스인 것이다.

	SESSION 2
	종합토론
❙역사문화도시만의 콘텐츠와 프로그램 개발을 위한 전략 이한호 ‖ (주)쥬스컴퍼니 대표이사 ❙백제역사문화도시 조성을 위한 거버넌스 구축 방향과 과제 이동주 ‖ (재)부여군문화재보존센터 고도유산부장 ❙문화도시 사업추진을 위한 거버넌스 구축 임준홍 ‖ 충남발전연구원 기획조정연구팀장 ❙문화도시의 법제도적 정착 필요성 김창규 ‖ 한국전통문화대학교 문화재관리학과 교수, 대학원장

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‖ 토론자 주요 이력

지정토론 ‖ 이한호

(현재 소속) (주)쥬스컴퍼니 대표이사

(경력/업적) 태권도원 건립 기획위원(문화컨텐츠 분야)

무주 태권도원 운영 프로그램 및 문화 프로그램 개발 책임(2010~2012)

충남 아산 온양온천시장 문화관광형시장 사업 마케팅 디렉터(2010~2012)

아시아문화중심도시 광주 지역문화브랜드 특성화 사업 전략 수립(2009)

아시아문화중심도시 광주 브랜드 축제 개발 공동연구원(2007)

지정토론 ‖ 이동주

(현재 소속) (재)부여군문화재보존센터 고도유산부장

(경력/업적) 중부대학교 건축디자인학과 겸임교수

(재)백제역사유적지구 세계유산추진단 보존관리분과 자문위원

한국교육방송공사(EBS) 특별기획다큐멘터리 ‘사라진 미래도시 사비성’ 총괄 책임자문

지정토론 ‖ 임준홍

(현재 소속) 충남발전연구원 연구위원, 기획조정연구팀장

(경력/업적) 충청권 도시쇠퇴 특성과 재생 방향에 관한 연구, 2010, 충남발전연구원

충남 전통시장의 실태와 상권활성화구역 지정여건 분석, 2011, 충남발전연구원

충남 공공디자인 가이드라인, 2010, 충청남도

공주고도 사업지구 경관기준, 2011, 공주시

지정토론 ‖ 김창규

(현재 소속) 한국전통문화대학교 문화재관리학과 교수, 대학원장

(경력/업적) (전) 한국법제연구원 연구실장, 연구조정위원장

(전) 문화재청 법률자문단 위원

(현) 문화체육관광부 및 문화재청 규제개혁위원회 위원

(현) 문화재청 문화재보호기금운용심의회 위원

종합토론 - 문화도시 사업의 효과적이며 효율적인 추진을 위한 제언

: 역사문화도시만의 콘텐츠와 프로그램 개발을 위한 전략

역사문화도시만의 콘텐츠와 프로그램 개발을 위한 전략

이한호

(주)쥬스컴퍼니 대표이사

1. 문화도시 자원의 컨텐츠화 전략

1) 일단, ‘문화도시’를 브랜드로 해석해보자.

- 문화도시’ 사업이라는 브랜드를 통해 지역 고유의 자원은 새로운 상품성과 확산력을 가질 수 있고, 지역의 새로운 시도들은 창조적 혁신으로 부각될 수 있다.

- 전통의 복원과 거점 공간 중심의 집적에 초점을 맞춘 현재의 포맷은 도시 문화 자원, 특히 현재 일상적으로 소비되는 대상을 부수적으로 비춰지게 한다. 브랜드 소비자인 도시민과 외부인들은 그 부수적인 것에 더 열광할지도 모른다.

- 남들이 쉽게 밖으로 들고, 사서 나갈 수 있어야 브랜드는 성장한다. 지금 문화도시가 생산하는 ‘문화’는 들고 나갈 수도, 사서 나갈 수도 없을 만큼, 무겁다.

- 공유의 시대, ‘문화 자산’은 남들이 퍼 가줘야 ‘문화’가 된다. 남들이 가져가도 사라지지 않는 가치를 가지려 해야 한다.

- ‘진중한’ 것은 나눠 쓸 수 있도록, ‘가벼운’ 것은 들고 다닐 수 있도록, ‘애매한’ 것은 ‘마음대로’ 해석할 수 있도록 만들 때, 문화도시는 브랜드로 성장할 수 있다.

2) 문화도시 자원의 컨텐츠 전략의 출발은 개별 자원이 아닌 코드의 창출이어야 한다.

- 몇 가지 핵심 자원을 제외하고 10년 이상의 생명력을 가지고 일반인에게 지속 소비될 수 있는 컨텐츠는 드물다. 뽀통령도 아이들에게 지나간 유행이 되고 있다.

- 2005년에 고민된 아시아문화중심도시 사업의 컨텐츠는 2015년 현재, 촌스럽다.

- 하지만 매력적 코드는 시대를 초월한다. 르네상스 시대, 1960년대 뉴욕처럼 진주, 공주∙부여, 경주 그리고 광주. 모두 매력적인 코드를 부각할만하다. 하지만, 지금 그것을 이야기하는 사람은 없다.

- 개별 자원의 컨텐츠화는 도시 문화의 코드를 담는 시점별 상품화로 판단할 때 적정 투자가 가능해진다. 단일 상품으로서가 아니라 코드를 창출하는 과정에서 수명과 대상 타겟, 확산을 판단한다면 상품은 코드 자산으로 지속 활용 될 수 있다.

- 가령 남이섬은 관광지에서 나아가 상상/역발상의 코드로 뭐든 만들어 내면 남이섬 스타일이 되어가고 있다. 최근 11개 지자체의 상상국가연합은 남이섬 코드가 지자체에 적용되어 함께 확산되는 과정으로 문화도시 사업 전략에서는 주목할 만하다.

- 이런 측면에서 개별 문화도시가 보유한 ‘우리 자원’ 중심에서 나아가 연계 지역의 경쟁력 있는 자원도 코드에 부합한다면 빌려와 쓸 수 있어야 한다.

3) 컨텐츠화의 목표는 조상을 파는 것에서 나아가, 후손들이 팔 것을 준비하는 것이다.

- 사업이 종료되는 20년 후 후손에게 지금 우리가 심은 나무숲은 소중한 공원이자, 관광지가 된다. 미래의 후손이 우리에게 감사해할 것을 준비하자.

- 기존 자원이 활용되는 관점의 변화가 필요하다. 단순 전시, 공연, 교육에서 나아간 모델, 포맷의 구상이 중요하다. 조상들께서는 기획하지 않으셨지만, 우리는 1조 이상의돈을 투자하는 만큼 우리 후손들이 그 때도 쓸 수 있게 준비해야 한다.

- 기존 지역 문화 사업, 정부 정책 사업에서 사용되었거나, 쓰지 않았던 아이디어, 자원이 20년 후 문화도시 사업의 관점에서는 귀한 자원으로 쓰일 수 있다. 대한민국 문화부는 이미 ‘충분한’ 정책과 전략을 구상해 놓았다. 이제는 누가 그것을 잘 ‘실행하느냐’ 의 문제다.

2. 문화 자원 체계 및 네트워크 구축의 방향

1) 자원의 해석과 축적, 뻔하지 않은 새로운 질문에 대비하자.

- 자원 범주의 확대와 연계성 검토를 통한 자원 풀의 확대가 필요하다. 공주/부여의 경우 백제 중심에서 벗어나 당시 국제 정세 속에서 문화의 생성, 융합 원리의 검토를 통해 외부의 자원도 ‘우리의 자원’이라고 부를 수 있어야 한다.

- 개별 자원의 종횡 배치를 다양하게 시도함으로써 자원 내 요소를 문화 도시 사업의 현재적 맥락 중심으로 재구성해 문화적/역사적 의미를 재해석하기 위한 아카이브의 구축과 관리를 우선 추진하자.

- 자원은 ‘거점’에만 축적, 활용되는 것이 아니다. 도시 내에서 누구나 자원 접근이 용이하도록 ‘창고’와 ‘채널’의 기능을 분산 배치하고 피드백 받음으로서 도시 전역에서 생활의 문화적 밀도를 높이자.

2) ‘우리’ 자원을 ‘우리’만 쓴다고 생각하지 말고, 생산과 유통의 네트워크를 구축하자.

- 자원의 콘텐츠화는 단순히 우리가 ‘만든 것’만을 팔기 위한 것이 아니다.

- 원천소스를 새롭게 바라볼 수 있도록 자극하여 다양한 기획, 제작자들이 자원을 활용하게 된다. 헐리우드, 중국 등 세계 시장이 이미 ‘우리의 소스’를 활용하고 있다.

- ‘국제적 네트워크’를 만들기 위한 가장 빠른 길은 ‘정보의 소통’이다. 자산을 보유하는 것에 머물지 않고, 이를 생산, 유통하는 지역 인재들이 참여된 ‘구체적 네트워크’가 만들어져야 단순한 이벤트가 아닌 실효성 있는 결과를 이끌어 낼 수 있다.

- 문화도시 사업간 연계 협력의 출발은 자원의 공유다. 아시아문화중심도시 사업에서 확  보된 ‘아시아’는 광주만의 아시아가 아니다. 동시에 2015년 전당 개관 후 광주를 채널로 삼는 교류와 유통의 효율적 관리도 가능하다.

- 광주를 통해 확보된 아시아 컨텐츠도 경주/전주/공주/부여로 유통 확산될 수 있다.

3) 인재들에게 창의와 변용, 판타지를 허하라.

- 문화도시가 창조적 혁신, 즉 과거로 먹고사는 곳이 아니라 새로운 것을 창조하는 곳이 되기 위해서는 지역 내외 인재들의 새로운 시도에 개방되어야한다. 고유성을 중시하되 국적과 연령에 제한 없이 자원에 접근하여 시도하도록 개방형 생산 구조를 만들어줘야 한다.

- 생산의 개방과 함께 문화 도시의 ‘장소’들은 단순히 머무는 곳에서 나아가 방문자들이 창작자가 되는 ‘놀이터’로 재구성되어야 한다. 문화도시를 마음껏 퍼 가게 만들어야 1조 원에서 할 수 없는 민간의 문화 사업자들이 육성될 수 있다.

종합토론 - 문화도시 사업의 효과적이며 효율적인 추진을 위한 제언

: 문화도시 사업추진을 위한 거버넌스 구축

백제역사문화도시 조성을 위한 거버넌스 구축 방향과 과제

이동주

재)부여군문화재보존센터 고도유산부장

1. 문화도시 사업 추진을 위한 거버넌스 구축의 필요성

현재 지방정부에서 추진하는 사업 중 특별한 경우를 제외하고는 대부분의 경우, 행정주도 방식의 사업이 이루어지고 있어 지역의 전문가와 주민 등을 포괄하는 거버넌스 체제는 갖추어지지 않아 거버넌스라는 단어조차 다소 생소하기까지 하다.

백제역사문화도시 조성 사업은 도심재생과 더불어 지속가능한 환경을 조성하여 지역경제 활성과 등 주민들의 삶의 질 향상시키는 것이 하나의 큰 목표라 할 수 있는 사업임으로 그간의 행정 주도적 사업추진 방식에서 벗어나, 지역주민들과 지역의 전문가들의 참여하는 방식으로의 전환되어야 함은 지극히 타당하다 할 수 있다.

2. 지역의 현실적 상황

1) 백제역사문화도시 조성사업 기본계획의 한계

지난 2009년에 수립된 백제역사문화도시 조성사업 기본계획에 의하면 사업단계는 3단계로 서 약 20년간 추진되는 장기적인 사업으로 제시되고 있다. 사업내용 또한, 역사문화유산의 보전과 관리, 역사문화자원의 활용 및 진흥기반 조성, 역사도시 인프라 구축 등으로 구성되어 세부 추진 사업은 57개 단위사업을 제시하고 있다.

공주·부여 백제역사문화도시 조성사업은 크게 3단계 사업으로서 1단계 사업은 2009~2015년, 2단계 사업 2016~2020년, 3단계사업 2021~2030년으로 구분하여 제시하고 있다.

이와 같이 장기적이고 많은 사업을 추진하기 위해서는 기본계획 수립이후에 재원의 확보와 지속적으로 변화하는 지역별 상황, 사업추진을 위한 소요재원의 면밀한 산정, 단위사업 추진 기간 등을 종합적으로 검토하여 단계별·연차별 실행계획을 수립하는 것이 바람직하나 아쉽게도 실행계획 수립 등의 후속조치가 이루어지지 않아 사업의 실효성과 기대효과 등을 종합적으로 분석하는 데는 한계가 있다고 할 수 있다. 따라서 이러한 문제점 등을 보완할 수 있는 세부 실행계획 수립을 통해 문화재청 등 타 부처 추진사업과 연계하고, 사업의 시급성과 연속성 등을 종합적으로 판단하여 추진 가능한 연차별 사업계획을 수립하여 사업을 효과를 극대화 할 필요가 있다.

2) 행정주도에 의한 사업추진 방식의 전환 필요

백제역사문화도시 조성사업은 지난 2009년에 기본계획이 수립되어 현재 도시 기반시설 정비 및 조성 사업이 관주도에 의해서 추진되고 있는 실정이다. 물론 이와 같은 사업추진방식은 시급한 지역 현안을 해결하기 위해 도로환경 개선 등 도시 인프라 확충사업을 추진함에 있어 간접적으로 지역민들의 의견 수렴과 참여를 이끌어 내 수 있으나, 문화도시 사업의 추진을 위한 장기적 관점에서 보면 개선되어야 할 방식이라 할 수 있다. 현재의 관주도 형태 사업추진으로는 백제역사문화도시 조성사업이 장기적 사업인데 반해 지자체 담당자의 인사이동으로 인한 업무 연속성이 결여되고, 여러 사업을 추진하기에는 인력수급 등의 한계로 인해 업무의 과중이 초래되고 있는 등 문화도시의 미래 비젼을 실현하는데 많은 문제점을 내포하고 있다. 행정 주도 사업 방식의 추진에 있어 가장 큰 문제는 주민들과의 소통과 자발적 참여의 부재로 인해 공감대 형성의 실패, 사업목적 달성과 사업추진 등에 있어 많은 어려움을 가져올 수 있다는 점이다.

3) 거버넌스 체제의 부재로 인한 문제

문화도시 조성사업과 관련하여 전주전통문화도시와 경주역사문화도시의 사례에서는 공통적으로 중앙행정부처와 광역지자체 및 기초지자체, 전문가 등으로 구성된 문화도시 조성 추진위원회가 발족되어 운영된바 있다. 따라서 타 지역에서의 추진위원회 운영사례를 참고하여 실질적으로 문화도시 조성사업 전반에 걸쳐 조정 및 지원, 관리 기능이 부여된 중앙차원의 기구 또는 협의체 구성을 통해 정책의 일관성과 지속성을 유지시킬 필요가 있다.

백제역사도시 조성 추진위원회 구성은 지속적인 사업추진을 위해 꼭 필요한 비상설기구라 할 수 있다. 더불어 문화도시 조성사업을 위한 실질적인 거버넌스 구축을 위해서는 지자체와 전문가, 시민단체 등 지역차원의 적극적 참여의지와 활동이 필요하다. 그러나 공주와 부여의 경우 문화도시 조성사업과 관련하여 지자체를 제외한 전문가그룹이나 지역주민들은 사업의 내용에 대해 정확히 파악하지 못하고 있는 것이 사실이다. 이러한 결과로 문화도시 조성사업에 있어 지역의 전문가와 주민들은 개인적 관심과 개별적 노력에만 그치고 있어 백제문화도시 조성과 관련된 지역의 관련단체 및 집단 활동 등은 미미한 실정이다.

3. 공주·부여의 거버넌스 구축 방향

1) 지역별 특성을 감안한 차별화된 거버넌스 시스템 구축

공주시와 부여군은 백제왕도라는 동일한 역사적 배경과 정체성을 공유하고 있어 백제역사문화도시 조성사업이 추진되고 있어 공주와 부여를 통합한 ‘백제역사문화도시 추진위원회’를 설립하여 운영함으로써 정책의 일관성과 지속성을 갖는 것이 바람직하다. 또한 이와는 별도로 공주·부여 문화도시 조성사업 실시계획 수립단계에서 각 주체의 참여방안의 대안으로 ‘가칭) 백제역사문화도시 연구센터’의 운영을 제안할 수 있다.

공주시와 부여군은 넓은 의미에서는 백제라는 정체성과 함께 역사문화도시 조성사업과 고도보존 및 육성사업, 백제역사유적지구 세계유산등재 준비 등 대형 사업을 공통적으로 추진하고 있으나, 세부적으로 살펴보면 별개의 기초지자체로서 사업의 시급성과 주민들의 요구조건, 사업목적 달성을 위한 개별 사업의 종류 등이 차별성을 보이고 있다. 따라서 지역별로 추진하고자 하는 사업의 목표 달성과 지역적 특성을 감안하여 각 지역에 근거를 둔 연구센터의 운영이 바람직할 것으로 여겨진다.

공주·부여에서는 연구센터의 운영을 통해 사업추진을 위한 조직체계를 강화할 필요가 있으며, 현재 지역에서 추진되고 있는 백제역사문화도시 조성사업과 고도보존 및 육성사업, 백제역사유적지구 세계유산 등재와 관련된 정책에 대응할 수 있는 시스템을 갖출 필요가 있다. 이러한 시스템을 갖추기 위해 공주시에는 별도의 재단 설립을 검토할 수 있으며, 부여군은 기 설립·운영중인 백제 고도문화재단(현, 부여군문화재보존센터)내에 설치할 수도 있을 것이다.

가칭)백제역사문화도시 연구센터에 지역 전문가를 중심으로 문화도시 조성사업의 각 참여주체들이 참여하고 문화도시 분야 전문 인력풀을 구축·운영함으로써 사업 실행계획의 수립과 집행 과정에서 관련 주체들의 의사소통과 참여의 길을 열어 명실공히 거버넌스 네트워크를 통한 문화도시 조성 사업을 추진할 수 있을 것이다. 또한 연구센터는 중앙정부에서 추진하는 정책적 방향과 부합되는 중·장기적 사업목표를 수립하고, 문화도시 조성사업과 관련한 제반 연구에 대한 지원, 매년 수립되는 연차별 실시계획 수립 등 연구지원 부문을 담담하게 하는 것이 바람직 할 것이다.

백제역사문화도시 조성사업의 실질적 실현수단이라 할 수 있는 연차별 실시계획의 수립 연구가 짧은 기간 내에 지역의 시급한 사업 위주로 계획이 작성되어 중앙정부의 승인요청이 이루어지 등의 현실적 상황을 감안해 볼 때, 이러한 연구센터의 설립과 운영은 사업 목적 달성을 위해 지속적이고 항구적인 연차별 실시계획 수립 연구는 물론, 각 사업단계별 평가까지 가능하게 할 수 있을 것이다.

2) 공주시와 부여군의 거버넌스의 주체

문화도시 조성을 위한 네트워크 거버넌스 주체로는 중앙정부의 정책 주무부처인 문화체육관광부를 중심으로 광역지자체인 충청남도와 기초지자체(공주시·부여군)와 시·군의회, 지역 내 역사와 문화, 예술관련 단체, 지역주민, 지역 언론사, 관련분야 사업자, 건축·환경·역사·문화·예술 등 분야별 전문가 및 학자 등이다. 이들이 거버넌스의 주체로 작용하면서 정책형성과 의제의 형성, 의견 개진 및 토론, 갈등구조의 형성 및 조정을 위한 상호작용 등 다양한 과정에 참여하는 것이 바람직하다. 또한 주체(민·관·연)간 역할에 대한 명시는 물론, 사업추진을 위한 상호 전문성(그룹의 특수성 인정)을 감안하여 이를 극대화할 때 효율적이고 체계적인 사업 추진이 가능할 수 있을 것이다.

4. 공주시와 부여군의 거버넌스 구축에 따른 역할과 과제

첫째, 공주시와 부여군의 문화도시 거버넌스 구축을 위해서는 지역별 현안과 인적자원 등 면밀한 분석을 통해 지역별 특성과 부합되는 거버넌스 체제를 구축하는 것이 바람직하다고 사료된다. 또한 지역별 거버넌스 구축과 관련된 단체에 대한 자율적 의견제시와 함께 일정한 권한과 책임 등을 부여하여 적극적인 사업 참여를 유도시킬 필요가 있다. 다만 거버넌스 체제의 운용을 위해서는 사업추진 목적과 미래 비전을 확실히 제시하고 지속적·안정적인 사업추진을 위한 재원확보 대책 등이 수반되어야만 거버넌스 체제에서의 권한과 역할, 책임 등이 의미를 찾을 수 있을 것이다.

둘째, 백제역사문화도시 조성사업에 있어 전문가와 지역주민들의 참여를 이끌어 내기 위해서는 지역인재 육성을 통해 현장 참여를 유도하는 것이 바람직하다.

지역 주민들의 참여를 이끌어 내기 위해서는 지속적인 교육을 통해 지역 내 문화자산에 대한 인식의 제고와 함께 문화도시 주민으로서의 자긍심을 고취하고, 선진지 견학 등을 통해 주민 스스로 문화도시 조성과 관련한 역할을 모색해 갈 수 있는 방향으로 지원이 필요하다.

문화관련 전문가의 양성은 고등교육기관과 문화관련 단체 등의 교육을 통해 준 전문가가 지속적으로 배출되고 있는데 반해, 배출된 인력을 지역 전문가로 육성시켜 현장에 참여케 하는 지역 내 신규 전문인력의 유입 통로는 매우 제한적이라 할 수 있다. 따라서 장기적 관점에서 문화도시가 지속성을 갖출 수 있도록 전문인력 유입의 통로를 마련해줄 수 있는 거버넌스 체계의 구축을 위한 지역 연구재단과 관련단체의 육성 및 지원과 관련된 제도의 운영을 통해 해결할 수 있을 것이다.

셋째, 백제역사문화도시 조성 사업 실시계획 수립과 사업 집행과정에서 중앙정부와 지방정부는 물론 각 참여주체들이 현재와는 다른 보다 더 전향적인 자세와 자발적 참여가 필요하다.

백제왕도라는 지역적 정체성을 계승하고 역사의 향기와 문화가 흐르는 삶의 터전으로 변화시키려는 인식개선과 지속적인 노력, 중앙정부의 선택과 결정을 기다리는 수동적 태도가 아닌, 지역민 스스로가 나서서 지역의 발전과 나아가 세계 속의 역사문화도시로 만들려는 적극적인 태도로의 전환이 필요한 시점이다. 결국 문화도시는 주민 스스로가 문화 창조와 향유의 주체가 되고 지방정부가 이를 적극 뒷받침하는 거버넌스 도시라 할 수 있다.

종합토론 - 문화도시 사업의 효과적이며 효율적인 추진을 위한 제언

: 문화도시 사업추진을 위한 거버넌스 구축

문화도시 사업추진을 위한 거버넌스 구축

임준홍

충남발전연구원 기획조정연구팀장

1. 문화도시 만들기에 대한 반성과 재인식

문화도시 만들기의 의미는 “우리의 인간과 삶의 흔적 만들기”로 이해해야 할 것이다. 그럼에도, 우리는 많은 재정이 수반되는 ‘시설과 공간 만들기’에 초점을 두어왔다. 사업 중심의 이런 정책들은 그 과정에서 거버넌스를 만들기가 어렵고, 만들었다고 하더라도 사업이 완료되면 소멸된다. 즉, 지속성이 담보되지 않는다.

이에 문화도시 만들기에 대한 반성과 그 목적과 방법에 대한 재인식이 가장 우선으로 이루어져야 한다.

2. 거버넌스가 구축되기 위한 전제 조건

※ 거버넌스 : 공적, 사적 조직이 공통의 사안을 관리하는 양식, 협치(協治), 공치(共治)

왜 거버넌스 구축이 어려운가. 이것은 공감대와 공통의 비전(방향성)이 부족하기 때문이다. 거버넌스의 개념에서도 알 수 있듯이 ‘공통의 사안’이 중요하다. 즉, 목표와 비전에 대한 공감대가 없이는 함께 할 수도 없으며, 지속적이지도 않다.

또한 ‘공통의 사안’의 질적인 측면도 중요하다. 사업으로 인해 개인 및 특정단체에게 수혜를 독점해서는 안 된다. 그렇다고 그 수혜를 오해해서도 안 된다. 개인이나 특정 단체에게 이익이 되어도 문화도시 만들기의 목표와 방향성에 맞으면 넓게 이해하는 아량이 필요하다.

하지만 공감대와 공동의 비전과 목표를 찾기는 쉽지 않다. 꾸준한 노력과 설득이 필요하다. 사업추진에 있어 절반 이상의 노력은 공감대와 비전 찾기에 투자하여야 한다. 그렇지 않으면 구축된 거버넌스는 허물어질 것이다.

※ 백제의 공통성을 가지고 있는 공주, 부여, 익산의 광역적 거버넌스는 불가능한가? 공감대는 있지만, 공통의 비전과 목표 만들기, 차별화 만들기가 부족하지는 않는가? 지금 광역적 거버넌스를 만들지 못하고, 개별적으로 추진된다면, 백제의 다양성과 진정한 색깔을 후손에게 보  여줄 수 없을 것이다. 힘들지만 힘든 준비와 오랜 시간적 각오를 통해 지금부터라도 시작하여야 할 것이다. 중앙정부가 해야 하며, 지방정부 간의 협치가 필요하다.

3. 생산자 중심(주민 중심)의 문화도시 만들기 법제도 정비

문화도시 만들기를 위해서는 중앙정부와 지방정부의 법제도적 뒷받침이 반드시 필요하다. 하지만 중앙정부 중심의 사업추진을 위한 법 제도가 우선되어서는 안 된다.

문화는 자율적이면서도, 창의적 사고가 중요하다. 따라서 중앙 주도적 필요성에 따라 몇몇 전문가의 시각에 따라 법률이 만들어지면 오히려 창의성에 기초한 문화도시 만들기는 어렵고, 지속성을 담보할 수 없다.

이에, 문화도시 만들기에 대한 주민의 자발적 참여와 노력을 이끌어내고, 이들이 필요로 하는 사항이 잘 제도화(조례 제정 등)하여야 한다. 이것은 특히, 지방정부에서 요구되며, 이를 가능하게 하기 위해서는 자치단체의 유연성 있는 대처가 필요하다. 그렇지만 우리의 지방정부는 이를 뒷받침할 역량이 부족하다. 즉, 주민 못지않게 지방정부 담당자들의 마음가짐과 이를 뒷받침할 수 있는 자치단체장의 의지가 중요하다.

4. 거버넌스는 이상이 아니라 실천이다.

문화마을 만들기 관련 거버넌스 구축에 대해서는 이미 많은 제안이 이루어졌다. 이들 제안이 힘을 받지 못하는 이유는 전술한 바와 같이 공감대가 부족하고, 비전에 대한 공유가 부족하기 때문이다.

거번너스는 실천이다. 실천을 위해서는 많은 이야기와 상호 양보가 필요하다. 아래의 제안에 공감한다면 이제 실천하여야 한다.

<그림 1> 협력적 거버넌스 구축 방안 예시

종합토론 - 문화도시 사업추진 지원을 위한 가능방안 제언

: 문화도시의 법제도적 정착 필요성

문화도시의 법제도적 정착 필요성

김창규

한국전통문화대학교 문화재관리학과 교수, 대학원장

1. 문화도시 조성정책 및 법제의 현황

우리나라 법제에 있어서 문화도시라는 용어가 처음 등장한 것은 2000년 1월 28일 전문개정 구 도시계획법 제5조제1항에서 문화도시를 시범도시 유형의 하나로 규정하면서 부터이다. 현재, 구 도시계획법을 승계한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제127조제1항은 “국토교통부장관이 도시의 경제․사회․문화적인 특성을 살려 개성 있고 지속가능한 발전을 촉진하기 위하여 필요하면 직접 또는 관계 중앙행정기관의 장이나 시․도지사의 요청에 의하여 경관, 생태, 정보통신, 과학, 문화, 관광, 그 밖에 대통령령으로 정하는 분야별로 시범도시(시범지구나 시범단지를 포함한다)를 지정할 수 있다”고 규정함과 동시에 동법시행령 제126조 내지 제130조에서 시범도시의 지정기준, 시범도시의 공모, 시범도시사업계획의 수립․시행, 시범도시의 지원기준, 시범도시사업의 평가․조정 등을 규정하고 있다.

그러나 지방자치단체가 관심을 가지고 있는 문화도시 조성사업은 국토의 계획 및 이용에 관한법률에 따른 문화시범도시 보다는 참여정부 때부터 문화체육관광부가 정책적으로 추진하고 있는 문화중심도시의 건립이었다. 이것은 2002년 노무현 대통령후보가 광주를 문화도시로 조성하겠다는 선거공약을 내세우면서 국가균형발전사업의 일환으로 주목받기 시작하여 부산영상문화도시, 경주역사문화도시, 전주전통문화도시, 공주․부여역사문화도시로 이어졌다. 이와 더불어 참여정부는 국가균형발전 촉진차원에서 지역문화육성에 관심을 기울이기 시작하면서 문화체육관광부 내에 지역문화과를 신설함과 동시에 도시의 환경과 공간문화에 관심을 가지면서 공간문화과도 신설하였다.

이러한 여건 하에서 국가는 지역거점 문화중심도시 지정에 관한 법제화를 위하여 2006년 5월 지역문화진흥법의 제정을 추진하였다. 이와 함께 국가는 2006년 9월 광주아시아문화중심도시 조성사업을 위한 <아시아문화중심도시조성에관한특별법>을 제정하였고, 문화중심도시를 지향하는 경주, 부여, 전주, 공주, 익산, 수원, 부산 등의 지방자치단체들은 개별 특별법의 제정을 추진하였다. 그러나 이들 법률안들은 제17대 국회의 회기만료와 함께 모두 폐기되었다.

2. 문화도시 조성사업의 한계와 법제마련의 필요성

광주아시아문화중심도시는 그 사업을 뒷받침하는 ‘아시아 문화중심도시조성에관한특별법’이 존재하나, 부산영상문화도시, 경주역사문화도시, 전주전통문화도시, 공주․부여역사문화도시 등은 그 사업을 뒷받침하는 법률이 부재한 상태에서 추진되고 있다. 이 가운데 부산영상문화도시사업은 이미 종료한 상태이고, 경주, 전주, 공주․부여 등의 3대 문화중심도시사업은 여전히 진행 중이다.

<표 1>문화중심도시 조성사업 개요

구 분	광주	부산	경주	전주	공주․부여
법적근거	특별법 (2006.9)	없음	없음	없음	없음
비 전	아시아문화중심도시	영상문화도시	역사문화도시	전통문화도시	역사문화도시
계획수립	종합계획 (2007.10.)	종합계획 (2005.10.)	기본계획 (2007.12.)	기본계획 (2007.12.)	기본계획 (2009.12.)
계획기간	20년 (2004~23)	8년 (2004~11)	30년 (2006~35)	20년 (2007~26)	22년 (2009~30)
사 업 비	5.3조원	1천6백억원	3.4조원	1.7조원	1.3조원
주요사업	국립아시아문화전당 및 7대 문화권 특화발전	4대 핵심과제	4대 선도사업군 (65개 사업)	4대 선도사업군 (64개 사업)	5대 선도사업군 (57개 사업)

그리고 3대 문화중심도시사업은 장기사업으로서 경주나 전주의 경우 어느 정도 기반인프라 조성사업이 완료된 상태이나, 후발주자인 공주․부여의 경우 선도 사업으로 선정된 사업 중 주작대로(궁남로) 정비 사업을 제외한 대부분의 사업들의 추진여부는 불투명한 상태이다. 물론, 다른 지역과 달리 공주․부여의 경우 두 개의 지방자치단체에서 추진하는 사업이라 두 지방자치단체간의 협력․연계의 어려움, 문화중심도시 조성사업의 전담조직 부재 등도 그 하나의 원인을 차지하지만, 2010년부터 문화도시 예산계정이 국가일반회계에서 광역․지역특별화계로 이관된 점, 지역의 문화관련 공공사업들의 성격을 하드웨어적인 것에서 점차 소프트웨어적인 사업으로 유도하는 방향으로의 정책변화가 이루어지고 있는 점 등의 외적 요인에 의한 바가 크다는 사실도 간과할 수 없다.

이러한 상황 하에서 후발주자로서 문화도시로서의 기반인프라 조차 갖추지 못한 공주․부여의 경우 문화중심도시 조성사업의 지속성 보장을 위하여 문화도시 예산계정을 광역․지역특별회계의 지역계발계정(시․도 자율편성사업)에서 국가일반회계로 환원하여 줄 것을 지속적으로 요구하고 있으나, 근거법률 조차 없는 상황에서 이러한 요구의 반영은 쉽지 않아 보인다. 바로 여기에 해당 주민들의 개별 지역지원 특별법 제정요구가 강하게 잠재되어 있는 것이다.

또한 문화체육관광부는 문화도시 조성사업 뿐만 아니라 2000년대 중반 이후부터 개별 정책프로젝트 차원의 지역문화정책을 추진하고 있다. 이와 함께 다른 중앙행정기관들도 문화를 적극 수용한 다양한 지역발전정책을 펼치고 있다. 이것은 정부 부처 간의 중복사업을 형성하여 지역에 혼선을 초래하기도 하고, 지방자치단체는 예산확보를 위하여 동일사업으로 복합지원을 받는 등의 사례를 보이고 있다. 바로 여기에 이들 지역문화정책의 체계적이며 지속적인 지원이 가능한 법제도 장치마련의 필요성이 잠재되어 있는 것이다.

3. 문화도시 조성법제의 제정노력 및 방향

우리나라 문화도시 조성사업은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 문화시범도시 보다는 참여정부 이래로 문화체육관광부가 추진하고 있는 국가균형발전사업의 일환인 문화중심도시(지역거점 문화도시)에 바탕을 두고 있다.

문화체육관광부가 광주아시아문화중심도시를 뒷받침하는 아시아 문화중심도시 조성에 관한 특별법을 제정․시행한 이후부터 경주, 전주, 공주․부여 등 해당 지방자치단체는 제각기 자신들만의 특별법의 필요성을 강조해왔다. 이에 대하여 국가는 이들 지역 전체를 규율하는 지역문화진흥법안의 제정에 힘을 싣고 있는 추세이다. 법경제적 차원에서 중복된 규정의 다수 법률 보다는 적절한 입법형태라 볼 수 있다.

지역문화진흥법안의 경우 문화체육관광부가 2004년 12월 ‘지역문화진흥법제정추진위원회’를 구성하여 지역문화진흥법 제정을 위한 작업을 처음으로 시작하였으며, 2006년 5월에는 이를 기반으로 이광철의원 등이 ‘지역문화진흥법안’을 발의하였다. 이 법안은 지방자치단체장이 지역문화진흥 기본계획을 수립하도록 하였으며, 지역문화예술의 진흥에 관한 중요시책과 지원 사업을 심의하기 위하여 민간 중심의 지역문화예술위원회를 설치․운영하도록 하였다. 그 밖에 지역문화기반조성을 위한 전문 인력 양성, 지역문화기관․시설 간 정보의 교류, 효율적 이용과 상화협력을 도모하기 위한 지역문화 협력망 구성, 지역문화예술진흥기금의 설치 등을 규정하였다. 이와 별도로 2006년 6월 최구식 의원 등은 ‘지방문화원진흥법 전부 개정 법률안’을 발의하였는데, 이것은 기존 지방문화원진흥법을 ‘지역문화시설지원법’으로 전면 개정하는 내용이었다. 다시 말해서, 지역문화시설의 설치, 문화예술회관, 문화의 집 등 지역문화시설의 지원에 관한 내용을 담고 있었다. 그러나 이들 법률안은 제17대 국회에서 제정되지 못한 채, 폐기되었다.

제18대 국회에서도 2008년 12월 김재윤 의원 등이 재차 지역문화 진흥법안은 발의하였다. 동법안은 지역문화진흥 기본계획의 수립, 지역문화의 균형발전, 지역문화기반시설의 확충, 문화의 집 활성화, 지역 문화예술인 및 문화예술단체의 육성․지원, 문화 복지사의 양성․배치, 문화도시의 조성, 문화도시조성위원회, 문화도시의 지정, 문화도시조성계획, 문화도시의 지원, 문화지구의 지정․관리, 지역문화예술위원회의 설립․운영, 지역문화재단․한국지역문화진흥원․지역문화협력위원회의 설립, 지역문화진흥재정의 확충, 지역문화진흥기금의 조성 등을 담고 있었다. 그러나 동법안의 지방자치단체장에 대한 지역문화진흥 관련 조례제정 의무의 부과, 지방 문회시설 확충을 위한 국․공유재산의 대부, 문화의 집 활성화를 위한 예산 등의 지원, 문화 복지사 자격 신설, 문화도시조성위원회 설치, 지역문화재단의 기부금품 모집, 한국지역문화진흥원의 설립 등이 문제가 되어 결국 폐기되었다.

최근 제19대 국회에서도 2012년 6월 이병석의원 등의 지역문화 진흥법안과 2012년 8월 도종환의원 등의 지역문화 진흥법안이 제출되어 심의 중이다. 이들 법안의 비교와 부처의견조회 결과는 다음과 같다.

이와 같이 지역문화진흥법안의 제정에 대하여 사회적으로 폭넓은 공감대가 형성되었음에도 불구하고 법제화의 어려움을 겪는 것은 문화중심도시 조성을 위한 지역문화진흥을 문화법제 전체 속에서 검토하지 못한 점에 있다.

따라서 지역문화진흥법이 효과적으로 제정되기 위해서는 먼저 유사․중복내용을 담고 있는 다른 문화법제, 즉 문화예술진흥법, 문화예술교육지원법, 지방문화 진흥법 등과의 관계정립과 함께 그 내용상의 정합성 확보를 위한 법제정비가 동시에 이루어져야 한다. 예컨대, ‘문화예술진흥법’상의 문화지구의 지정 및 관리, 전문 인력 양성, 문화예술진흥기금 등의 규정, ‘문화예술교육지원법’상의 지역 사회문화예술 및 행사의 지원 등의 규정, ‘지방문화 진흥법’상의 지역문화발굴․수집․조사․연구 및 활용, 지역문화 활성화를 위한 컨설팅사업 등의 규정이 그것이다. 이와 함께 지역문화진흥법은 문화중심도시의 조성방향을 구체적으로 설정하여 해당 법률의 적용범위를 명확히 하고, 그 실현에 필요한 수단규정의 특수성을 확보하여 다른 문화법제와 차별화를 도모하여야 할 것이다.

더 나아가 고도지역에 해당하는 경주, 공주․부여의 경우에는 고도지역으로서 ‘고도보존 육성에 관한 특별법’이 현재 적용되고 있는데, 최근 2011년 7월에 개정된 고도보존 육성에 관한 특별법은 종전의 고도 보존 및 규제중심에서 “우리 민족의 문화적 자산인 고도의 역사문화 환경을 효율적으로 보존․육성함으로써 고도의 정체성을 회복하고 주민의 생활을 개선하여 고도를 활력 있는 역사문화도시로 조성하는 데 기여한다”는 입법목적으로 전환함과 동시에 지정지구(역사문화 환경 보존육성지구 및 역사문화 환경 특별보존지구) 내 다양한 주민지원사업의 근거를 마련하여 한층 고도의 육성 및 지원을 지향하는 방향으로 나아간 상태이다. 이러한 관점에서 고도지역에 해당하는 경주 및 공주․부여는 고도보존 육성에 관한 특별법과의 조화를 통한 문화중심도시 건설에 집중할 필요가 있다.

자유토론자 소개

‖ 토론자 주요 이력

자유토론 ‖ 황순우(문화도시․ 문화마을 포럼 기획위원)

(현재 소속) (주)건축사사무소바인 대표이사

(경력/업적) 인천광역시 건축위원회 위원/도시건축 공동위원회 위원

인천아트플렛폼, 한국 근대문학관, 돌체소극장등 다수

골목과 한칸(사진-개인전), 2013, 서울 엉뚱상상

자유토론 ‖ 손경년(문화도시․ 문화마을 포럼 기획위원)

(현재 소속) (재)부천문화재단 문화예술본부장

(경력/업적) 성북구 마을 만들기 운영위원회 위원

문화도시의 진정한 가치, 2012,  한국미학회

지역문화정책과 지역문화재단, 2013, 수원발전연구센터

자유토론 ‖ 이무용(문화도시․ 문화마을 포럼 기획위원)

(현재 소속) 전남대학교 문화전문대학원 교수 / 장소마케팅연구센터장

(경력/업적) 한국문화예술위원회 3기 위원(비상임이사)

지역발전의 새로운 패러다임 장소마케팅 전략

창조관광의 이론체계 개발에 관한 시론적 연구

아시아문화중심도시광주 기본구상

오월길(5.18Road)조성을 통한 도시창조관광 활성화사업부

자유토론 ‖ 김남규

(현재 소속) 전주시의회 시의원

(경력/업적) 전통문화도시 조성위원회 위원

전라감영. 전주4대문 복원 추진위원

전주한옥마을보존 위원

자유토론 ‖ 이재운

(현재 소속) 전주대학교 역사문화콘텐츠학과 교수

(경력/업적) 전라북도 문화재위원회 위원장

전주시 문화유산심의위원회 위원장

전주 전통문화도시 조성위원회 위원

자유토론 ‖ 전병원

(현재 소속) 전북독립영화협회 집행위원장

(경력/업적) 전북대학교 인문영상연구소 연구원

동의대학교 영상미디어센터 연구원

전북대학교 인문영상연구소 연구원

자유토론 ‖ 최은희

(현재 소속) 평택 국제중앙시장사업단 단장 / fish eye 대표

(주요 업적) 생활친화형문화사업 평가위원

평택 안정리 문화교류기반 구축 연구

아시아 문화중심도시 브랜드 축제 개발

자유토론 ‖ 박광진

(현재 소속) 전주정보문화산업진흥원 원장

(주요 경력) 전 대구디지털산업진흥원장

통합 문화콘텐츠진흥원(KOCCA) 설립 추진위원

지역 문화산업기관장 협의회 회장

자유토론 ‖ 강태호

(현재 소속) 동국대학교 조경학과 교수

(경력/업적) (사)한국고도육성포럼 회장

문화재청 문화재위원(사적분과)

행정중심복합도시건설청 설계자문위원

지정토론 ‖ 김규호

(현재 소속) 경주대학교 관광레저학과 교수

(경력/업적) 문화유산 관광자원화와 문화경제적 가치추정: 황룡사복원을 중심으로

문화관광의 고유성과 탈근대관광: 문화유산의 관광자원화에 대한 논의

문화유산의 진정성과 관광자원화: 경주 동궁과 월지를 대상으로

탈근대관광 관점에서 화랑도의 관광자원화

붙임 1		문화도시∙문화마을 포럼 총괄일정

회차	일시(안)	지역(장소)	행사내용		참석자	관련문서
사전 준비	2월 7일(목)	서울 (문화부 회의실)	사전준비	–포럼개요 –포럼 추진방향 및 일정 논의 –지원 및 협조사항 요청	문화부 연구원 지자체	–회의자료 –지원협조사항
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지자체 협의	3월 19일(화)	서울 (문화부회의실)	세부계획 협의	–포럼 추진 방향 및 일정 협의 –지원 및 협조사항 요청	문화부 연구원 지자체	–회의자료 –지원협조사항
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기획 회의	3월 20일(수) 3월 22일(금)	서울 (연구원/용산역)	포럼계획 논의	–포럼 전체 컨셉 설명 -포럼주제 및 진행방향 논의	기획위원 연구원	–회의자료 -포럼 컨셉기획(안)
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포럼 기획 회의	4월 9일(화)	서울 (문화부 회의실)	포럼계획 내용공유	-포럼방향 및 운영계획 설명 -발제/토론에 대한 인식공유	기획위원 발제위원 문화부 연구원	-포럼계획(안) -발제 주제(안)
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서울 포럼 (1차)	4월 16일(화)	서울 (국립고궁박물관 1층 강당)	포럼 1 (발족회의)	-발족식(위원 위촉) -포럼 추진계획 및 방향 설명 -사업현황 소개 및 정부기조	문화부 연구원 지자체 전체포럼위원	-위촉장 -포럼계획문서 -사업현황 소개
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전주포럼 (2차)	4월 30일(화)	전주 (전통문화관 경업당)	포럼 2	-발제 1, 2 / 토론 -현장투어	문화부 연구원 지자체 포럼위원	-포럼자료집
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경주포럼 (3차)	5월 28일(화)	경주 (교촌 최부자 아카데미 내)	포럼 3	-발제 1, 2 / 토론 -현장투어	문화부 연구원 지자체 포럼위원	-포럼자료집
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공주부여포럼 (4차)	6월 18일(화) 13:00~17:30	공주부여 (부여 청소년수련원 2층 다목적홀)	포럼 4	-발제 1, 2 / 토론 -현장투어 예정(당일)	문화부 연구원 지자체 포럼위원	-포럼자료집
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심포지엄 (5차)	10월	서울	종합 심포지엄	-연구자 발제 -전문가 발제 및 토론 -종합토론 -기타	문화부 연구원 지자체 발제자/토론자 일반(공개)	-심포지엄자료집

※ 포럼위원은 1차~4차 포럼에 참여하는 기획위원(좌장 및 토론 참여), 발제자, 토론자 임.

※ 현장투어(전주, 경주, 부여)는 운영진 및 외부참여자와 지역관계자를 대상으로 하며, 참여율에 따라 포럼 당일 오전에 추진 예정임(참여자가 없는 경우 현장투어 취소 예정).

붙임 2		포럼 컨셉기획(안) - 발제 및 토론

구분	서울포럼	전주포럼	경주포럼	공주부여포럼	심포지엄
일시	4월 16일(화) 예정	4월 30일(화)	5월 28일(화)	6월 18일(화)	10월
장소	서울 국립고궁박물관 1층 강당	전주시 전통문화관 경업당	경주시 교촌 최부자 아카데미 내	부여 청소년수련원 2층 다목적홀	서울
슬로건	문화도시 포럼 발족식	"2013. 문화도시란?"	"문화도시의 발현을 위한 기반구조"	"문화도시의 실현가능을 위하여"	※ 각 포럼결과를 바탕으로 총괄계획 예정
목표	• 사업현황의 정리 및 종합 • 이슈 제기, 논의 및 결정	• 문화도시의 정책방향 논의 및 제안 • 문화도시의 개념적 재정립	• 문화도시의 추진 및 효과를 이끌어내는 중요요소에 대한 인식제고 • 지역과 장소에 기반하는 전략 구성 • 경주 역사문화도시 부진사유와 해소방안 모색	• 효율적 사업추진체계 구축을 위한 방법론 제언 • 문화도시의 지속가능을 위한 지원체계
발제 주제 (1.2)	• 포럼 취지 및 목적 소개 • 각 도시별 추진현황 소개 (전주/경주/공주‧부여-3개소) • 포럼위원 위촉	1. 새로운 패러다임, 문화도시의 가능성 2. 문화다양성과 도시 문화네트워크	1. 문화도시의 콘텐츠, 장소마케팅, 그리고 브랜드전략 2. 문화도시의 역사경관 보존 및 활용방안 : 경주시 사례를 중심으로	1. 문화도시의 실현을 위한 핵심구조와 그 추진양상 2. 사업의 효과적 추진과 지원을 위한 거버넌스의 구축
종합 토론 주제 (1.2.3.4)	• 새정부의 문화정책을 통해 본 문화도시와 문화마을의 가치와 위상 • 포럼 운영 및 각 사업 추진 현황에 대한 문의 및 상호 의견교환	새정부의 문화정책 기조와 문화도시의 대응 방안	문화도시를 위한 콘텐츠 및 장소 구현전략	문화도시 사업의 효과적이며 효율적인 추진을 위한 제언
		1.새정부의 문화정책기조와 문화도시의 대응방안 2.과도기-새로운 시작을 위한 기점의 재구성	1.도시의 역사가치를 기반으로 하는 문화도시 운영전략 2.역사도시에서의 도시공간 및 인프라 계획	1.역사문화도시만의 콘텐츠와 프로그램 개발을 위한 전략 2.문화도시 사업추진을 위한 거버넌스 구축
		문화도시의 확장과 확산을 위한 네트워킹 방법론	문화도시의 가치 및 효과에 대한 인식제고 방안 모색	문화도시 사업추진 지원을 위한 가능방안 제언
		3.전주의 문화적 다양성에 대한 관계 맺기 4.전통문화의 창조적 재해석과 재발견	3.경주역사문화도시 추진의 효과분석 및 그 가치에 대한 인식제고 방안 4.문화재청과 공조체제 구축의 필요성 5.경주 역사문화도시 규모적 특성과 추진전략	3.문화도시의 법제도적 정착 필요성 4.사업지원을 위한 예산지원방식 전환 필요성 및 가능방안 논의

* 각 포럼별 발제 및 토론 주제에 대한 포럼위원 지정현황은 자료 뒤쪽의 ‘3. 포럼 세부계획(안)’의 계획내용을 참조

붙임 3		포럼 구성 (포럼위원 및 운영진)

문화도시‧문화마을 포럼 위원

구분			성명	소속	비고
포럼 위원 (22)	기획위원 (3)		황순우	바인건축사사무소 대표이사
			이무용	전남대 문화전문대학원 교수
			손경년	(재)부천문화재단 문화예술본부장
	전주 포럼 (7)	발제자 (2)	라도삼	서울연구원 미래사회연구실 연구위원
			이영범	경기대학교 건축전문대학원 교수
		토론자 (5)	최은희	평택 국제중앙시장사업단 단장/피쉬아이 대표
			김남규	전주시의회 시의원
			이재운	전주대 역사문화콘텐츠학과 교수
			전병원	전북 독립영화협회 집행위원장
			박광진	전주정보문화산업 진흥원장
	경주 포럼 (6)	발제자 (2)	김유경	한국외국어대교 언론정보학부 교수
			강태호	동국대학교 조경학과 교수
		토론자 (4)	김성홍	서울시립대 건축학부 교수
			강태웅	단국대학교 건축학과 조교수
			김규호	경주대학교 관광레저학과 교수
			최무현	경주대학교 건축학과 교수
	공주 부여 포럼 (6)	발제자 (2)	추미경	(사)문화다움 상임이사
			이현식	(재)인천문화재단 정책연구팀장 겸 한국근대문학관 관장
		토론자 (4)	이한호	(재)쥬스컴퍼니 대표
			임준홍	충남발전연구원 기획조정연구팀장
			이동주	(재)부여군문화재보존센터 고도유산부장
			김창규	한국전통문화대학 문화재관리학과 교수, 대학원장

포럼 운영진

구분		성명	소속	비고
문화체육관광부 (3)		한민호	지역민족문화과장
		김진엽	지역민족문화과 사무관
		김자영	지역민족문화과 주무관
한국문화관광연구원 (6)		윤소영	여가∙민투센터장
		조광호	차석전문원(연구책임)
		박만식	여가∙민투센터 연구원
		여인영	여가∙민투센터 연구원
		이윤혜	여가∙민투센터 연구원
		조한별	여가∙민투센터 연구원
전주 전통문화도시	전주시 (2)	정용환	전통문화과 문화정책담당
		전지현	전통문화과 문화정책담당
경주 역사문화도시	경주시 (2)	최병한	역사도시과 총괄기획팀장
		고남우	역사도시과 총괄기획팀
공주․부여 역사문화도시	공주시 (2)	박지규	문화재과 고도보존담당
		노재항	문화재과 고도보존담당
	부여군 (2)	강영옥	고도문화사업소 역사도시담당
		이선명	고도문화사업소 역사도시담당