규제영향분석서(수업지원목적 보상금 기준 고시)

가. 규제의 필요성

1) 현황 및 문제점

o 저작권(copyright)이란 인간의 사상 또는 감정을 표현한 창작물인 저작물(소설, 시, 음악, 미술 등)에 대해 법에서 정하는 일정한 방식(복제, 배포, 공연, 전시, 공중송신 등)으로 이용하는 것을 허락하거나 금지할 수 있는 권리로서 재산권(물권)이 가지는 배타적·독점적 권리로 인정되는 것이 일반적임

o 따라서 타인의 저작물을 이용하는 경우에는 사전 이용허락을 받고 허락받은 이용 방법 및 조건의 범위 안에서 저작물을 이용하는 것이 원칙이지만, 저작권법 제25조에서는 학교 또는 국가나 지방자치단체가 운영하는 교육기관의 수업을 지원하기 위한 목적으로 ‘국가나 지방자치단체에 소속된 교육지원기관’에서 공표된 저작물을 이용할 경우 저작권자의 이용허락 없이도 이용할 수 있도록 하고 있으며, 이용에 따른 보상금은 보상금수령단체에 지급하도록 하고 있음(저작권법 제25조 제2항, 제4항)

《 저작권법 》

제25조(학교교육 목적 등에의 이용) ②특별법에 따라 설립되었거나 「유아교육법」, 「초·중등교육법」 또는 「고등교육법」에 따른 학교, 국가나 지방자치단체가 운영하는 교육기관 및 이들 교육기관의 수업을 지원하기 위하여 국가나 지방자치단체에 소속된 교육지원기관은 그 수업 또는 지원 목적상 필요하다고 인정되는 경우에는 공표된 저작물의 일부분을 복제·배포·공연·전시 또는 공중송신할 수 있다. 다만, 저작물의 성질이나 그 이용의 목적 및 형태 등에 비추어 저작물의 전부를 이용하는 것이 부득이한 경우에는 전부를 이용할 수 있다.<개정 2013.12.30>

④제1항 및 제2항에 따라 저작물을 이용하려는 자는 문화체육관광부장관이 정하여 고시하는 기준에 따른 보상금을 해당 저작재산권자에게 지급하여야 한다.

o 이는 학교 교육의 공공성을 고려하여 저작권자의 물권적 성격의 재산권을 손해배상에 기한 구제방식으로 변용한 것으로서, 저작권자의 이용허락을 받지 않고 저작물을 이용할 수 있게 하되 일정한 보상금을 지급하도록 함으로써 저작물 이용자와 저작권자의 이익을 균형시키고 있음

o 따라서, 보상금 기준은 연구용역 결과, 물가상승률, 이해당사자 간 합의내용 등을 고려한 합리적이고 적정한 수준으로 정하여야 함

2) 규제의 신설․강화 필요성

□ 규제 도입 목적

o 저작권법 제25조 제2항에 따른 학교, 교육기관의 수업을 지원하기 위한 목적으로 ‘국가나 지방자치단체에 소속된 교육지원기관’에서 저작물을 이용하는 경우 지급해야 하는 보상금 기준을 정함으로서, 해당 교육지원기관에서 이용되는 저작물의 공정한 이용을 도모하고 이용자와 저작권자의 권리를 보호하고자 함

□ 규제의 타당성

< 해당 규제가 도입 목적을 달성하기에 적합한 수단인지 여부 >

o 수업지원목적 저작물 이용 보상금 제도는 “유아교육법 제정(`04.1)에 따라 유아교육법에 따른 학교와 교육기관의 수업을 지원하기 위해 국가나 지방자치단체에 소속된 교육지원기관에서도 수업지원 목적상 필요한 경우 저작권 제한 사유가 적용되도록 하는 취지에서 도입”되었으며, 고시하고자 하는 보상금 기준은 이용자(교육부, 시･도교육청)와 보상금수령단체(한국복제전송저작권협회)간 연구용역 결과에 대한 보상금 기준 및 추진일정 합의에 따른 것임

< 기존 규제만으로 목적을 달성할 수 있는지 여부 >

o 해당사항 없음

< 비규제 대안, 덜 규제적인 대안으로 목적달성이 가능한지 여부 >

o 보상금 제도가 없다면 교육지원기관에서 수업지원 목적상 이용해야 하는 저작물에 대해서는 개별 저작권자에게 일일이 사전 이용허락을 구해야 하므로, 저작물 이용을 허락하지 않거나 과도한 이용허락 비용을 요구하는 저작권자가 나타날 경우 수업지원 목적상 필요한 저작물 이용자체에 제한이 발생하게 됨. 따라서 다양한 저작물 활용을 통한 폭넓은 지식 및 정보의 전달·습득이라는 학교 교육의 목적 및 보상금 제도 도입취지와 목적 자체가 훼손될 수 있음

□ 규제의 적정성

< 규제 정도 및 수준이 적당한지 여부 >

o 수업지원목적 저작물 이용 보상금제도는 국가나 지방자치단체에 소속된 교육지원기관의 공공적 기능(목적)과 저작권자의 이익을 균형 시키기 위한 것으로 저작권법 제25조에 근거를 두고 있음

o 보상금 기준은 저작권자의 정당한 이익을 부당하게 침해하지 않도록 적정한 금액으로 설정되어야 하는 바, 고시하고자 하는 수업지원목적 저작물 이용 보상금 기준은 연구용역 결과에 따른 기준 및 추진일정에 대한 이해당사자 간 합의내용 등을 반영하여 정한 것임

< 해외사례, 타법사례 분석 및 비교 >

o 참고자료 : 붙임1. 수업목적 보상금 관련 해외사례

< 위임근거 검토 >

o 동 제도는 저작권법 제25조에 근거를 두고 있음

《 저작권법 》

제25조(학교교육 목적 등에의 이용) ②특별법에 따라 설립되었거나 「유아교육법」, 「초·중등교육법」 또는 「고등교육법」에 따른 학교, 국가나 지방자치단체가 운영하는 교육기관 및 이들 교육기관의 수업을 지원하기 위하여 국가나 지방자치단체에 소속된 교육지원기관은 그 수업 또는 지원 목적상 필요하다고 인정되는 경우에는 공표된 저작물의 일부분을 복제·배포·공연·전시 또는 공중송신할 수 있다. 다만, 저작물의 성질이나 그 이용의 목적 및 형태 등에 비추어 저작물의 전부를 이용하는 것이 부득이한 경우에는 전부를 이용할 수 있다.<개정 2013.12.30>

④제1항 및 제2항에 따라 저작물을 이용하려는 자는 문화체육관광부장관이 정하여 고시하는 기준에 따른 보상금을 해당 저작재산권자에게 지급하여야 한다.

나. 규제대안 검토 및 비용․편익 분석과 비교

1) 규제대안의 검토(개별이용허락의 경우 비교 검토)

o 저작권법 제25조 제2항에서 규정하는 수업지원목적 저작물 이용 보상금 제도는 학교 및 교육기관의 수업을 지원하기 위하여 국가나 지방자치단체에 소속된 교육지원기관이 수업지원 목적상 필요하다고 인정되는 경우 저작자의 재산권을 제한하고 있어, 개별 이용허락 없이도 저작물을 이용할 수 있도록 하면서 이용에 따른 보상금을 지급하도록 하고 있음

o 교육지원기관에서 수업지원 목적상 이용해야 하는 저작물에 대해 개별 저작권자에게 일일이 사전 이용허락을 구하게 될 경우, 저작물 이용을 허락하지 않거나 과도한 이용허락 비용을 요구하는 저작권자가 나타나게 되어 수업지원 목적상 필요한 저작물 이용자체에 제한이 발생하게 됨. 따라서 다양한 저작물 활용을 통한 폭넓은 지식 및 정보의 전달·습득이라는 학교 교육의 목적 및 보상금 제도 도입취지와 목적 자체가 훼손될 수 있음

<보상금 제도와 개별 이용허락 저작물 이용방식 비교 검토>

.

구분	(1안) 보상금 제도	(2안) 개별 이용허락
저작자의 권리	보상청구권만 행사 가능	독립·배타적 권리
이용절차	사전 이용허락 없이 이용가능	저작권자의 사전 이용허락 필수(불허시 이용 불가)
비용지급	문체부 장관이 정하여 고시한 보상금을 보상금수령단체에 지급	저작권자 요구 사용료 지급
이용저작물	공표된 저작물	이용허락 받은 저작물
이용형태	복제, 배포, 공연, 전시, 공중송신	이용허락 범위와 조건 내
기 타	저작자의 재산권 제한 규정으로 시간 및 경제적 측면에서 이용자에게 저작물 이용의 편의를 제공하고 저작권자에게는 정당한 보상금을 지급	저작권자로부터 이용허락을 받기위한 절차, 시간, 비용적 문제발생

2) 비용․편익 분석과 비교

o 보상금 기준 고시로 제도가 본격 시행된다면 교육지원기관에서 수업지원 목적으로 저작물을 이용하는데 지급하여야 하는 보상금은 포괄방식 기준 약 1,583백만원*으로, 교육청 별 학생 수에 따라 지급 보상금에 차이는 있으나 17개 시도교육청 평균 약 93백만원을 지급하게 되며, 저작권자** 1인당 평균 79천원을 지급받을 것으로 예상됨.

* 2014년 기준 초중고 학생수 633만명(유치원 제외) 기준

** 보상금 분배대상자(교과용도서보상금) 약 20,000명 기준

o 또한, 포괄방식 보상금 기준 협의체 회의를 통해 연구결과(학생 1인당 350원) 보다 낮은 250원으로 결정되어 이용자의 보상금 제도를 통해 저작권자로부터 이용허락을 받기위한 절차, 시간, 비용문제 발생을 해소함으로서, 이용자는 학교교육과 수업을 지원하기 위해 이용되는 저작물에 대해 정당하게 이용가능하게 되고, 이는 결국 학교 및 교육기관에서 이루어지는 교육의 질 향상으로 이어질 것임

다. 규제집행의 실효성

1) 이해관계자 의견 및 반영여부

o 기준마련 연구(2회), 설명회 및 워크숍(각 1회), 이해관계자 협의체(6회) 실시로 이해관계자 의견을 충분히 수렴·반영함

※ 참고자료 : 붙임2. 이해관계자 의견수렴 내역

2) 집행자원 및 능력

o 수업지원목적 저작물 이용 보상금 기준 고시는 관련 협의체(문화체육관광부, 교육부, 전국 17개 시도교육청, 한국교육학술정보원, 한국복제전송저작권협회) 회의를 통해 연구용역 결과에 따른 보상금 기준과 추진일정에 대한 검토 및 합의를 통해 마련된 것으로, 보상금 기준이 고시될 경우 전국 17개 시도교육청은 보상금수령단체와 보상금 지급에 관한 약정을 체결하고 보상금을 지급할 예정임

o 저작권법 제25조 제5항에 따라 지정된 보상금수령단체인 한국복제전송저작권협회는 2008년 8월 학교교육목적 등에의 저작물 이용 보상금수령단체 최초 지정 이후 2014년 1월에 재지정 승인을 받아, 현재 저작권법 제25조, 제31조에서 정하는 보상금 제도(교과용도서, 수업 및 수업지원 목적, 도서관)와 관련한 보상금을 이용자로부터 징수하고 저작권자에게 분배하는 업무를 수행하고 있음

o 또한, 보상금수령단체는 각종 보상금 징수 및 분배 업무 프로세스를 정립하여 구축한 보상금통합관리시스템을 구축하여 운영 중으로 이미 고도화된 시스템이 갖춰져 있고, 투명하고 공정한 보상금 관리를 위해 관계부처, 이해관계자로 구성된 보상금관리위원회, 협의체 등을 구성하여 운영 중임. 또한 매년 3월 문화체육관광부에 보상금 사업실적 및 사업계획을 보고하도록 정하고 있으므로 관련 보상금 사업수행에 적합함

라. 기대 효과

o 저작권법 제25조 제2항에 따른 저작재산권 제한 규정인 ‘수업지원목적 저작물 이용 보상금 제도’와 관련한 보상금 기준을 정함으로서, 저작물 이용자는 학교교육과 수업을 지원하기 위해 이용되는 저작물에 대한 공정한 이용이 가능하게 되고, 이는 결국 학교 및 교육기관에서 이루어지는 교육의 질 향상으로 이어질 것임. 또한 저작권자에게 저작물 이용에 따른 정당한 보상금을 지급함으로서, 창작활동 장려와 저작재산권 보호가 이루어짐에 따라, 상호간의 권리를 보호하고 저작물 이용 증진과 더불어 저작물 이용 보상제도에 대한 국민적 이해의 폭을 넓힐 수 있는 계기를 제공할 수 있을 것임

붙임 1		각국의 교육목적 저작물 이용 현황

□ 미국

- 교육목적이더라도 사전에 권리자로부터 개별이용허락을 받아야 함

* 어문저작물 복사사용료 : 2,400원($2)/1page (미국 복제저작권단체(CCC) 기준)

- 단, 공정이용(미 저작권법 107조)의 경우 제한적인 범위에서 이용가능

* 공정이용 해당 여부는 이용자가 주장하여 구체적으로 법원에서 확정되며,

* 일정 이용량(250단어 또는 2페이지 등) 이상, 시판용 교재의 복제, 매학기 반복적인 복제 등은 공정이용이 아닌 것으로 봄(가이드라인)

□ 일본

- 초중고는 교과용 도서 저작물 이용에 대한 교과용 보상금제도 도입 운영

- 교육기관 등의 수업 목적 저작물 이용의 경우 일정한 범위내에서 ‘복제’를 허용하고 있으나(가이드라인), 일정 범위 이상은 이용허락 대상

* 대학 등 대형 강의에서의 고등교육 교과서·전문서적 이용 등은 이용허락대상

- 공중송신은 직접 대면 수업이 이루어지는 현장 이외의 장소에 있는 학습자에 대하여 동시에 수업을 받을 수 있도록 송신하는 경우만 허용

□ 독일

- 교육기관 등의 수업 목적의 복제·배포를 허용하고 있으나 A5 3장 이내 근소한 범위만 이용이 가능(보상금 지급, 대학교 제외)

* 단, 사전에 저작권자에게 통지하고 통지가 송부된 후 2주일이 경과하여야 이용 가능

* ‘교육기관’을 좁게 인정하여 대학교·전문대는 해당하지 않음(이용허락 대상)

- 학교 수업용으로 창작된 저작물은 저작권자에 동의를 얻어야 전송이 가능하고 영상저작물은 2년이 경과된 경우에만 전송 가능(보상금 납부, 대학교 포함)

* 사전에 저작권자에게 통지해야 하며, 저작권집중관리단체를 통해 보상금 행사

□ 호주

- 수업 목적 저작물 이용에 대한 보상금 제도를 도입하여 운영하고 있으며, 일정량* 이하의 저작물 이용인 경우에는 보상금 대상에서 제외(이상은 보상금 지급)

* 어문저작물 2면 또는 200면 이상 저작물의 1% 이하 복제․전송만 허용, 음악저작물은 10% 이상 이용, 동일저작물 14일 이내 재이용 불가 등

- 보상금액은 학생 1인당 연간 약 40,000원(호주$38) 이상(어문저작물)

붙임 2		수업지원목적 보상금 고시추진 관련 의견 수렴 내역

o (`09. 7.) 2009년 저작권법 개정(2009.4.22./시행 2009.7.23.)에 따라 수업지원목적 저작물 이용 보상금 제도 신설

저작권법 제25조(학교교육 목적 등에의 이용) ②특별법에 따라 설립되었거나 「유아교육법」, 「초·중등교육법」 또는 「고등교육법」에 따른 학교, 국가나 지방자치단체가 운영하는 교육기관 및 이들 교육기관의 수업을 지원하기 위하여 국가나 지방자치단체에 소속된 교육지원기관은 그 수업 또는 지원 목적상 필요하다고 인정되는 경우에는 공표된 저작물의 일부분을 복제·배포·공연·방송 또는 전송할 수 있다. 다만, 저작물의 성질이나 그 이용의 목적 및 형태 등에 비추어 저작물의 전부를 이용하는 것이 부득이한 경우에는 전부를 이용할 수 있다. <개정 2009.4.22.>

o (`11. 4.~9.) 보상금 기준 마련 연구(1차)

- 연구명 : 교육기관에서의 저작물 이용보상금 기준 마련 연구

- 수행기관 : 한양대학교 산학협력단

※ 연구용역결과 학생 1인당 430원

o (`13. 08.) 교육목적 저작물 이용지침 발표

- 지침 마련을 위한 TF 운영(문체부, 2012. 02. ~ 07.) : 문화체육관광부, 교육부, 이규호 교수(중앙대), 이대희 교수(고려대), 저작권 신탁단체(문예협, 복전협) 등 참여

- 이용지침 심의(한국저작권위원회, 2013. 03)

- 전국 시도교육청에 이용지침 배포(문화체육관광부, 2013. 08.)

o (`13. 10.~`14. 01.) 보상금 기준 마련 연구(2차)

- 연구명 : 교육 분야 저작물 이용·침해 실태조사 연구용역

- 수행기관 : 현대정책연구원

- 수행목적 : 교육지원기관 저작물 이용 현황 파악 및 징수 요율 도출

※ 연구용역결과 학생 1인당 350원(장학사 설문 조사 및 온라인 자료 분석)

□ 실태조사 결과 (‘14.1월, 현대정책연구원)

ㅇ (조사방법) 전국 장학사 대상 설문조사

ㅇ (총사용량) 270백만 매

ㅇ (보상금액 총규모) 2,349백만원(총사용량 × 8.7원*) *수업목적보상금 단가

ㅇ (초중고교 학생수, ‘12년 기준) 6,721,176명

ㅇ (학생 1인당 포괄방식 요율) 350원

ㅇ (초중고교 교원수, ‘13년 기준) 436,560명

ㅇ (교원 1인당 포괄방식 요율) 5,381원

<어문저작물 총 사용료 산출>

구 분	총사용량 (천매)	단가(원)1)	보상액총규모 (천원)	포괄보상요율 (원, 학생 1인당)2)	포괄보상요율 (원, 교사 1인당)3)
S1	270,060	8.7	2,349,520	349.57	5,381.89
S2	270,060	43.8	11,828,630	1,759.90	27,095.08
S3= (S1+S2)/2	270,060	26.25	7,089,080	1,054.74	16,238.50
1) 선행 연구(문화체육관광부, 「수업목적 저작물 이용 보상기준에 관한 연구보고서」)의 내용을 토대로 「e나라경제 소비자물가통계」의 소비자물가 상승률을 적용하여 2012년 보상단가를 추정 2) 2012년 기준 초중고 학생 수 : 6,721,176명 3) 2013년 기준 전국 초중고 교사 수 : 436,560명 * S1 : 저작물 공급자의 경제적 손실 * S2 : 저작물 이용자의 경제적 편익

o 수업지원목적 보상금 고시(안) 설명회 개최

- 일시 : ‘14. 3. 28(금) 13:00~16:00

- 참석자 : 전국 시도교육청 수업지원목적보상금 담당 장학사 50여명

- 주요현안 : 제도설명, 보상금 지급기준 설명, 고시일정 안내

- 결과 : 효율적인 제도 논의를 위해 문체부, 교육부, 17개 시도교육청을 포함하여 수업지원목적 보상금 협의체 구성

o 수업지원목적 저작물 이용 보상금 추진 협의체 회의(1차)

- 일시 : ‘14. 4. 18(금) 14:00~16:00

- 참석자 : 약20명(문화체육관광부, 교육부, 각 시도교육청 장학사, 한국복제전송저작권협회 등)

- 주요현안 : 보상금 시행 시기, 기준 금액, 약정 체결 주체 등 논의

- 결과 : 문체부 제안 보상금액에 대한 이용자 측면에서의 저작물 이용 실태조사 추진 후 협의

o 이용자 입장에서의 보상금액 기준 연구(교육부)

- 수업지원목적 보상금(안) 대응방안 교육부, 교육청 회의(`14. 5)

※ 교육청에서 저작물 생산현황을 제출하여 KERIS가 보상금 단가 산정

- 교육지원기관의 저작물 생산현황 조사·분석(`14. 6.~7)

※ 조사 결과 학생1인당 82원 추정(KERIS)

o 수업지원목적 저작물 이용 보상금 추진 협의체 회의(2차)

- 일시 : ‘14. 10. 14(화) 15:00~17:00

- 참석자 : 약20명(문화체육관광부, 교육부, 각 시도교육청 장학사, 한국복제전송저작권협회 등)

- 주요현안 : 보상금 시행시기, 기준 금액 논의

- 결과 :  2015년 제도 시범 적용 후 2016년 본격 시행

※ ⅰ)2009년 저작권법 개정 이후 장기간의 제도 공백 문제, ⅱ)제도의 이점(저작물 이용 편의성 증가 및 비용 절감) 등에 대한 공감대가 있고 제도 도입의 시급성에는 이견이 없으나, 시도 교육청(지급자)의 예산 편성 시기 및 제도의 테스트 기간을 감안하여 절충. 단, 지급자가 포괄방식 및 2016년도 보상금 납부에 합의하고 이에 따라 권리자의 양해를 얻는 조건

o 수업지원목적 저작물 이용 보상금 제도 관련 협의(1차)

- 일시 : ‘15. 2. 3(화) 15:00~17:00

- 참석자 : 7명(문화체육관광부, 교육부, 한국복제전송저작권협회)

- 주요내용 : 교육부 신규 담당자 대상 보상금 기준 고시 추진현황 및 경과보고

- 결과 : 고시 추진협조예정, 교육목적 저작물 이용 지침 관련 현안 검토필요

o 수업지원목적 저작물 이용 보상금 제도 관련 협의(2차)

- 일시 : ‘15. 2. 27(금) 10:00~12:00

- 참석자 : 7명(문화체육관광부, 교육부, 한국복제전송저작권협회)

- 주요내용 : 포괄방식 보상금 기준 마련 협의, 보상금 기준 고시 시기, 포괄방식 기준마련 공동 실태조사 필요성 논의, 교육목적 저작물 이용 지침 관련 현안 논의

- 결과 : 수업지원목적보상금 고시 및 교육목적 저작물이용 지침 현안 검토는 분리하여 협의체 회의 진행, 고시 추진을 위한 대표교육청 선정 및 협의체 참여

o 2015년 학교교육을 위한 시‧도 교육청‧교육연수원‧교육정보원 저작권 연수

- 일시 : `15. 2. 12(목) ~ 13(금)

- 주최 : 문화체육관광부, 교육부

- 주관 : 한국저작권위원회, 한국교육학술정보원, 한국복제전송저작권협회

- 참석자 : 시도교육청‧교육연수원‧교육정보원 담당자 50여명

- 주요내용 : 학교 교육을 위한 저작권법 이해, 경미한 저작권 침해사례 기준과 대응절차, 교육목적의 저작물 이용 규정 등 저작권 Q&A

- 결과 : 교육부의 수업지원저작물 이용 보상금 기준에 대한 참여 교육청 장학사 대상 안내 및 의견수렴 진행, 한국교육학술정보원의 교육 목적 저작물 이용 보상금 제도 관련 강의

o 수업지원목적 저작물 이용 보상금 추진 협의체 회의(3차)

- 일시 : ‘15. 03. 11(수) 14:00~15:30

- 참석자 : 9명(문화체육관광부, 교육부, 인천광역시교육청, 한국교육학술정보원, 한국복제전송저작권협회)

※ 협의체 운영방식 변경(17개 시도교육청 참석 → 대표 교육청 참석)

- 주요현안 : 수업지원목적보상금 고시 기준(안) 협의

- 결과 : 보상금 기준 고시(안) 적용기관 논의(교육청 산하기관 제도 이용대상 포섭), 포괄방식 보상금 기준 협상(제안한 보상금 기준은 시도교육청 협의회 상정 및 검토), 실태조사 추진방향 검토

o 수업지원목적 저작물 이용 보상금 추진 협의체 회의(4차)

- 일시 : ‘15. 03. 27(금) 15:00~16:00

- 참석자 : 9명(문화체육관광부, 교육부, 인천광역시교육청, 한국교육학술정보원, 한국복제전송저작권협회)

- 주요현안 : 수업지원목적 보상금 기준 및 고시(안) 최종확정, 구체적 제도 시행 시기 및 실질적인 보상금 지급 시기 등

- 결과 : 수업지원목적 저작물 이용 보상금 기준 고시(안) 검토, 보상금 지급시기 검토, 보상금 기준 재정산 시기 등 논의